El DOL propone cambios en el cálculo del salario prevalente para H-1B, E-3, H-1B1 y PERM

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(página impresa 15454)

Administración de Empleo y Capacitación, Departamento del Trabajo.

Aviso de propuesta de reglamentación (NPRM, por sus siglas en inglés).

El Departamento del Trabajo (DOL o el Departamento) emite este Aviso de Propuesta de Reglamentación (NPRM) para solicitar comentarios y aportes públicos respecto de su propuesta de revisar las regulaciones de la Administración de Empleo y Capacitación (ETA, por sus siglas en inglés) que rigen los salarios prevalecientes para las oportunidades de empleo que los empleadores de los Estados Unidos (EE. UU.) buscan cubrir con trabajadores extranjeros de manera permanente o temporal a través de determinadas visas de inmigrante basadas en empleo EB-2 y EB-3 mediante el programa de Certificación Laboral Permanente (PERM), o a través de visas de no inmigrante H-1B, H-1B1 o E-3. Específicamente, el DOL propone modificar sus regulaciones que rigen el programa PERM y las Solicitudes de Condición Laboral (LCA, por sus siglas en inglés) para incorporar cambios en el cálculo de los niveles salariales bajo la estructura salarial prevaleciente de cuatro niveles del Departamento, basada en la encuesta salarial de Estadísticas de Empleo y Salarios Ocupacionales (OEWS, por sus siglas en inglés) administrada por la Oficina de Estadísticas Laborales (BLS, por sus siglas en inglés) del Departamento. Estas revisiones propuestas tienen como objetivo alinear mejor los niveles de salario prevaleciente con los salarios pagados a los trabajadores estadounidenses que están empleados de manera similar en la ocupación y el área de empleo previsto. Las revisiones propuestas por el Departamento también buscan fortalecer la integridad del programa al reducir el incentivo para que los empleadores utilicen estos programas para reemplazar, en lugar de complementar, a los trabajadores estadounidenses mediante la contratación de trabajadores extranjeros peor remunerados. Además, la revisión permitiría al Departamento garantizar con mayor eficacia que el empleo de trabajadores inmigrantes y no inmigrantes admitidos o que de otro modo se les otorgue uno de los estatus cubiertos no afecte negativamente los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses.

Se invita a las personas interesadas a presentar comentarios por escrito sobre esta norma propuesta a más tardar el 26 de mayo de 2026.

Puede presentar comentarios electrónicamente mediante el siguiente método:

Portal Federal de Reglamentación Electrónica (Federal eRulemaking Portal): https://www.regulations.gov. Siga las instrucciones del sitio web para presentar comentarios. En ese sitio web también se encuentra disponible un resumen en lenguaje sencillo de la norma propuesta.

Instrucciones: Los comentarios deben limitarse a cuestiones pertinentes al NPRM, identificar el nombre de la agencia y el número de expediente público ETA-2026-0001, explicar los motivos de cualquier cambio recomendado y, cuando sea posible, hacer referencia a la sección específica y al texto que se está abordando.

Tenga en cuenta que el Departamento publicará los comentarios relacionados con este NPRM en https://www.regulations.gov, incluida cualquier información personal proporcionada. El sitio web https://www.regulations.gov es el Portal Federal de Reglamentación Electrónica, y todos los comentarios publicados allí están disponibles y accesibles para el público. Por favor, no envíe comentarios que contengan secretos comerciales, información comercial o financiera confidencial o de propiedad exclusiva, información de salud personal, información personal identificable sensible (por ejemplo, números de seguro social, números de licencia de conducir o de identificación estatal, números de pasaporte o números de cuentas financieras), ni otra información que no desee que esté disponible para el público. En caso de que la agencia tome conocimiento de dicha información, se reserva el derecho de redactarla u omitir su publicación, así como la de información personal sensible u otra información sensible, o de comentarios que contengan lenguaje amenazante. Tenga en cuenta que, según la forma en que se presente la información, es posible que la agencia no pueda redactarla y, en su lugar, se reserva el derecho de abstenerse de publicar la información o el comentario en dichas situaciones.

Para obtener más información, comuníquese con Brian Pasternak, Administrador, Oficina de Certificación Laboral Extranjera, Administración de Empleo y Capacitación, Departamento del Trabajo, 200 Constitution Avenue NW, Room N-5311, Washington, DC 20210, correo electrónico: [email protected].

La Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA, por sus siglas en inglés), según enmendada, asigna responsabilidades al Secretario de Trabajo (Secretario) relacionadas con el ingreso y el empleo de ciertas categorías de inmigrantes y no inmigrantes.[1] Este Aviso de Propuesta de Reglamentación (NPRM, por sus siglas en inglés) se refiere al cálculo de los niveles de salario prevaleciente para las oportunidades de empleo en los programas PERM,[2] E-3, H-1B y H-1B1 para los cuales los empleadores solicitan la certificación laboral del Secretario.[3] El Departamento de Trabajo utiliza una metodología unificada de salario prevaleciente de cuatro niveles, basada en datos obtenidos de los empleadores mediante la encuesta de Estadísticas de Empleo y Salarios Ocupacionales (OEWS, por sus siglas en inglés), administrada por la Oficina de Estadísticas Laborales (BLS, por sus siglas en inglés) del Departamento, para determinar los niveles salariales en ciertos procesos de certificación laboral temporal (H-1B, H-1B1, E-3) y permanente (EB-2 y EB-3).

Las certificaciones laborales y las solicitudes de condición laboral son requisitos establecidos por la INA para ciertos trabajadores extranjeros que buscan empleo en los Estados Unidos. Para emitir una certificación laboral, el Secretario de Trabajo debe determinar que no hay suficientes trabajadores disponibles, dispuestos, capaces y calificados en el momento de la solicitud de una visa y la admisión al país, y que la contratación del trabajador extranjero no afectará adversamente los salarios o las condiciones de trabajo de los trabajadores en los Estados Unidos empleados de manera similar.[4] Las obligaciones legales del Departamento bajo la INA están específicamente diseñadas para garantizar que la introducción de mano de obra extranjera en los Estados Unidos complemente, en lugar de desplazar, a los trabajadores estadounidenses, y que la estructura actual de salario prevaleciente proteja las condiciones del mercado laboral estadounidense.[5]

La solicitud de condición laboral (LCA, por sus siglas en inglés) es un requisito para las clasificaciones de visa de no inmigrante H-1B, H-1B1 y E-3.[6] Para poder emplear a un extranjero como no inmigrante H-1B, H-1B1 o E-3, el empleador debe haber presentado ante el Secretario de Trabajo una solicitud que contenga una serie de certificaciones fundamentales relativas a los salarios y las condiciones de trabajo, incluyendo que (página impresa 15455) el empleador está ofreciendo y ofrecerá salarios que sean al menos el salario real pagado por el empleador a personas con experiencia y calificaciones similares, o el salario prevaleciente según lo determine el Departamento, el que sea mayor, y que proporcionará condiciones de trabajo que no afecten adversamente las condiciones de trabajo de los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar.[7]

Los programas H-1B, H-1B1 y E-3 son clasificaciones temporales de no inmigrante que, en general, permiten a los empleadores estadounidenses contratar a trabajadores extranjeros en "ocupaciones especializadas", definidas generalmente como aquellos empleos que requieren la aplicación teórica y práctica de conocimientos altamente especializados y, al menos, un título universitario de licenciatura o su equivalente.[8] Por el contrario, los programas EB-2 y EB-3 son categorías de visa de inmigrante permanente que, en general, requieren certificación laboral antes de que un empleador pueda patrocinar a un trabajador extranjero para la residencia permanente legal.[9] Sin embargo, estos programas están íntimamente conectados. Muchos trabajadores extranjeros ingresan inicialmente a los Estados Unidos con estatus temporal H-1B y posteriormente ajustan su estatus a residencia permanente a través de las categorías EB-2 o EB-3 mediante el proceso PERM. En el año fiscal 2024, aproximadamente el 57.6 por ciento de las solicitudes PERM se presentaron en nombre de trabajadores que ya estaban empleados bajo el estatus H-1B, lo que subraya la superposición entre los programas temporales y permanentes.

Para garantizar la coherencia y prevenir disparidades en la fijación de salarios entre estos programas interrelacionados, el Departamento aplica una estructura unificada de salario prevaleciente de cuatro niveles en todos los programas, basada en la encuesta OEWS de la BLS. Esta estructura, requerida por la INA, establece niveles salariales acordes con la experiencia, la educación y el nivel de supervisión, y se implementa a través de las regulaciones de la Administración de Empleo y Capacitación (ETA, por sus siglas en inglés).[10] En el año fiscal 2024, el Departamento certificó 502,374 solicitudes H-1B, lo que representa la gran mayoría de las certificaciones laborales temporales.[11] En comparación, las solicitudes H-1B1 totalizaron 3,368 y las solicitudes E-3 totalizaron 9,154.[12] Para el empleo permanente, el Departamento certificó 35,505 solicitudes PERM durante el mismo período.[13] Estas cifras destacan la magnitud del programa H-1B en relación con otras clasificaciones de visa y subrayan la importancia de contar con protecciones salariales consistentes entre los programas temporales y permanentes.

Entre todas las LCA certificadas en el año fiscal 2024, el 19 por ciento se asignó al Nivel Salarial I, el 44 por ciento al Nivel II, el 21 por ciento al Nivel III y el 16 por ciento al Nivel IV.[14] Estos niveles reflejan la estructura de cuatro niveles del Departamento, la cual diferencia los salarios con base en la educación, la experiencia y el nivel de supervisión requeridos para el puesto: el Nivel I corresponde a puestos de nivel inicial, mientras que el Nivel IV representa los puestos más experimentados y altamente especializados.[15]

La INA prohíbe la admisión de ciertos inmigrantes basados en el empleo a menos que el Secretario de Trabajo haya determinado y certificado al Secretario de Estado y al Secretario de Seguridad Nacional que (1) no existen suficientes trabajadores capaces, dispuestos, calificados y disponibles al momento de la solicitud de una visa y de la admisión a los Estados Unidos y en el lugar donde el extranjero habrá de desempeñar dicho trabajo calificado o no calificado; y (2) el empleo de dicho extranjero no afectará de manera adversa los salarios y las condiciones de trabajo de los trabajadores en los Estados Unidos empleados de manera similar.[16]

Este requisito de "certificación laboral" no se aplica a todos los inmigrantes basados en el empleo. La INA establece cinco categorías de "preferencia", o clases de visa de inmigrante, de las cuales solo dos (las categorías de empleo de segunda y tercera preferencia, comúnmente denominadas clasificaciones de visa de inmigrante EB-2 y EB-3) generalmente requieren una certificación laboral.[17] Un empleador que busque patrocinar a un trabajador extranjero para una visa de inmigrante bajo las categorías de preferencia EB-2 o EB-3 generalmente debe presentar una petición de visa ante el Departamento de Seguridad Nacional en nombre del trabajador, y la petición debe incluir una certificación laboral del Secretario de Trabajo.[18] Además, el Departamento de Estado (DOS, por sus siglas en inglés) no puede emitir una visa a menos que el Secretario de Trabajo haya emitido una certificación laboral conforme a las disposiciones pertinentes de la INA.[19] Si el Secretario determina tanto que no existen suficientes trabajadores estadounidenses capaces, dispuestos, calificados y disponibles, como que el empleo del trabajador extranjero no afectará de manera adversa los salarios y las condiciones de trabajo de los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar, el Secretario así lo certifica al DHS y al DOS mediante la emisión de una certificación laboral permanente. Si el Secretario no puede llegar a una o ambas de las conclusiones anteriores, se deniega la solicitud de certificación de empleo permanente.

Conforme a la INA, la clasificación EB-2 se aplica a extranjeros que sean "miembros de las profesiones que posean títulos avanzados o su equivalente, o que, debido a su capacidad excepcional en las ciencias, las artes o los negocios, beneficiarán sustancialmente y de manera prospectiva la economía nacional, los intereses culturales o educativos, o el bienestar de los Estados Unidos." [20] Las regulaciones del DHS, a su vez, definen un "título avanzado" como cualquier título académico o profesional estadounidense, o un título extranjero equivalente superior al de licenciatura. Un título de licenciatura estadounidense o un título extranjero equivalente ( página impresa 15456) seguido de al menos cinco años de experiencia progresiva en la especialidad se considerará equivalente a una maestría.[21] Si la especialidad habitualmente requiere un título de doctorado, el extranjero debe poseer un doctorado estadounidense o un título extranjero equivalente.[22] Las regulaciones establecen además que "capacidad excepcional" significa "un grado de experiencia significativamente superior al que se encuentra habitualmente en las ciencias, las artes o los negocios." [23]

El programa EB-3 consta de tres clasificaciones distintas: "trabajador calificado", definido como extranjeros que son "capaces . . . de desempeñar trabajo calificado (que requiera al menos dos años de capacitación o experiencia), que no sea de naturaleza temporal o estacional, para el cual no se dispone de trabajadores calificados en los Estados Unidos;" "profesional", definido como "un extranjero calificado que posea al menos un título de licenciatura estadounidense o un título extranjero equivalente y que sea miembro de las profesiones;" y "otro trabajador", definido como extranjeros que son "capaces . . . de desempeñar trabajo no calificado (que requiera menos de dos años de capacitación o experiencia), que no sea de naturaleza temporal o estacional, para el cual no se dispone de trabajadores calificados en los Estados Unidos." [24]

El Secretario debe certificar una LCA presentada por un empleador estadounidense antes de que el empleador pueda emplear a un trabajador extranjero bajo los programas E-3, H-1B o H-1B1.[25] Las LCA se aplican únicamente a las clasificaciones de visas de no inmigrante temporales; el patrocinio permanente se tramita a través del proceso de certificación laboral PERM conforme a la INA § 212(a)(5)(A). Debido a que muchos trabajadores H-1B ajustan posteriormente su estatus a residencia permanente bajo la clasificación EB-2 o EB-3, este NPRM mantiene un marco salarial unificado entre los programas temporales y permanentes a fin de garantizar protecciones consistentes, tal como se describe a continuación.

Como se señaló anteriormente, la LCA es presentada por un empleador ante el Secretario de Trabajo y declara, entre otras cosas, que el empleador está ofreciendo y ofrecerá salarios que sean al menos el salario real pagado por el empleador a personas con experiencia y calificaciones similares, o el salario prevaleciente para la clasificación ocupacional en el área de empleo, lo que sea mayor, y que proporcionará condiciones de trabajo que no afectarán negativamente las condiciones de trabajo de los trabajadores empleados de manera similar.[26]

A diferencia del programa PERM, los programas H-1B, H-1B1 y E-3 permiten a los empleadores estadounidenses emplear temporalmente a trabajadores extranjeros en ocupaciones especializadas. La “ocupación especializada” se define como una ocupación que requiere la aplicación teórica y práctica de un conjunto de “conocimientos altamente especializados” y, como mínimo, un título universitario (bachillerato) en la especialidad específica, o su equivalente extranjero, como requisito mínimo para el ingreso a la ocupación con base en los Estados Unidos, lo que significa que el puesto debe requerir, como mínimo, un título universitario en una especialidad específica (o su equivalente) y que la obtención de dicho título debe constituir un requisito mínimo estándar para el ingreso a la ocupación.[27] Las clasificaciones de visa de no inmigrante H-1B1 y E-3 también permiten a los empleadores estadounidenses emplear temporalmente a trabajadores extranjeros en ocupaciones especializadas, con la salvedad de que estas clasificaciones se aplican específicamente a los nacionales de determinados países: la clasificación H-1B1 se aplica a trabajadores extranjeros en ocupaciones especializadas de Chile y Singapur,[28] mientras que la clasificación de visa E-3 se aplica a trabajadores extranjeros en ocupaciones especializadas de Australia.

Las regulaciones del Departamento en 20 CFR parte 656 rigen el proceso de certificación laboral PERM y establecen las responsabilidades de los empleadores que desean emplear, de manera permanente, a trabajadores extranjeros cubiertos por el requisito de certificación laboral de la INA.[29] El Departamento procesa las solicitudes de certificación laboral de los empleadores que buscan patrocinar a trabajadores extranjeros para empleo permanente bajo las categorías de preferencia de visa de inmigrante EB-2 y EB-3. Los extranjeros que buscan la admisión bajo, o el ajuste de estatus a, las categorías de preferencia EB-2 o EB-3 son inadmisibles “a menos que el Secretario de Trabajo haya determinado y certificado. . . que, (I) no existen suficientes trabajadores que sean capaces, dispuestos, calificados. . . y disponibles al momento de la solicitud de una visa y admisión a los Estados Unidos y en el lugar donde el extranjero va a desempeñar dicho trabajo calificado o no calificado, y (II) el empleo de dicho extranjero no afectará negativamente los salarios y las condiciones de trabajo de los trabajadores en los Estados Unidos empleados de manera similar.”[30]

El Secretario toma esta determinación en los programas PERM exigiendo, entre otras cosas, que el empleador patrocinador del trabajador extranjero reclute a trabajadores estadounidenses ofreciendo un salario que iguale o supere el salario prevaleciente y asegurando además que el empleador pagará al trabajador extranjero un salario igual o superior al salario prevaleciente.[31] Antes de presentar una solicitud de certificación laboral, el empleador primero debe obtener una Determinación de Salario Prevaleciente (PWD, por sus siglas en inglés) para su oportunidad de empleo de la Oficina de Certificación Laboral Extranjera (OFLC, por sus siglas en inglés). [32] Las normas y procedimientos que rigen el proceso de PWD en relación con el programa de certificación laboral permanente se establecen en las regulaciones del Departamento en 20 CFR 656.40 y 656.41. Si la oportunidad de empleo está cubierta por un convenio de negociación colectiva (CBA, por sus siglas en inglés) que fue negociado en condiciones de plena competencia entre un sindicato y el empleador, la tasa salarial establecida en el CBA se considera el salario prevaleciente para fines de certificación laboral.[33] En ausencia de una tasa de salario prevaleciente derivada de un CBA aplicable, el empleador puede optar por utilizar una determinación salarial aplicable bajo la Ley Davis-Bacon (DBA, por sus siglas en inglés) o la Ley McNamara-O'Hara de Contratos de Servicios (SCA, por sus siglas en inglés), o proporcionar una encuesta salarial que cumpla con las regulaciones del Departamento.[34] En ausencia de cualquiera de las fuentes anteriores, la OFLC utilizará la encuesta OEWS de la BLS para determinar el salario prevaleciente para la oportunidad de empleo con base en la ocupación y el área geográfica más específicas disponibles ( página impresa 15457).[35] Después de revisar la solicitud del empleador, la OFLC determinará el salario prevaleciente y especificará el período de validez, el cual no podrá ser menor de 90 días ni mayor de un año a partir de la fecha de la determinación.[36]

Una vez que el empleador estadounidense ha recibido una PWD, el proceso para obtener una certificación laboral permanente generalmente comienza con la presentación por parte del empleador estadounidense de una Solicitud de Certificación de Empleo Permanente, Formulario ETA-9089, ante la OFLC.[37] Como parte del proceso de solicitud estándar, el empleador debe incluir, entre otras cosas, el trabajo o los servicios que se desempeñarán y los requisitos mínimos reales del puesto contenidos en la PWD vigente, el salario que ofrece pagar por dicho trabajo o servicios, la ubicación o ubicaciones geográficas donde se espera que se realice el trabajo, y los esfuerzos que realizó para reclutar a trabajadores estadounidenses calificados y disponibles antes de presentar el Formulario ETA-9089. Además, el empleador debe certificar ciertas declaraciones de condiciones laborales en el Formulario ETA-9089, incluyendo que el "salario ofrecido iguala o supera el salario prevaleciente determinado conforme a 20 CFR 656.40 y 656.41, y el salario que el empleador pagará al trabajador extranjero igualará o superará el salario prevaleciente que sea aplicable en el momento en que el extranjero comience a trabajar o desde el momento en que el extranjero sea admitido para ocupar el empleo certificado". [38]

A través de la prueba requerida del mercado laboral, el empleador también certifica, al momento de presentar el Formulario ETA-9089, que la oportunidad de empleo ha estado y está claramente abierta a cualquier trabajador estadounidense, y que todos los trabajadores estadounidenses que solicitaron la oportunidad de empleo fueron rechazados por razones legales relacionadas con el puesto. La OFLC realiza una revisión del Formulario ETA-9089 y puede otorgar o denegar una certificación laboral permanente. Cuando la OFLC otorga una certificación laboral permanente, el empleador debe presentar prueba del Formulario ETA-9089 certificado junto con una Petición de Inmigrante para Trabajadores Extranjeros (Petición Formulario I-140) ante el DHS. Una certificación laboral permanente es válida únicamente para la oportunidad de empleo, el empleador, el trabajador extranjero y el área de empleo previsto nombrados en el Formulario ETA-9089, y debe presentarse en apoyo de una Petición Formulario I-140 dentro de los 180 días calendario a partir de la fecha en que la OFLC otorgó la certificación.[39]

Las regulaciones del Departamento en 20 CFR parte 655, subparte H, rigen el proceso para obtener una LCA certificada y establecen las responsabilidades de los empleadores que deseen emplear temporalmente a trabajadores extranjeros en las clasificaciones de no inmigrante H-1B, H-1B1 y E-3.

Para las peticiones H-1B sujetas al tope numérico anual, los empleadores deben primero registrarse ante el Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos (USCIS) durante el período de registro designado. Este proceso de registro electrónico no requiere una Solicitud de Condición Laboral (LCA) certificada. Cuando el USCIS determina que existe un número suficiente de beneficiarios únicos en cuyo nombre se presentaron debidamente los registros para alcanzar el tope de H-1B, el USCIS lleva a cabo un sorteo para seleccionar los registros elegibles para presentar peticiones. Este proceso de sorteo se administra de manera independiente del Departamento del Trabajo. Los empleadores deben obtener una LCA certificada del Departamento del Trabajo antes de presentar la petición H-1B (Formulario I-129, Petición para Trabajador No Inmigrante) ante el USCIS; sin embargo, los empleadores pueden obtener una LCA antes o después del proceso de sorteo de registro del USCIS. En diciembre de 2025, el DHS finalizó una regla que establece un proceso de selección ponderado basado en los niveles de salario ofrecidos para los registros H-1B sujetos al tope, con el fin de favorecer a los extranjeros más calificados y mejor remunerados y fortalecer la integridad del programa.[40]

Un posible empleador debe certificar en la LCA que (1) ofrece y pagará al trabajador no inmigrante, durante el período de empleo autorizado, salarios que sean al menos el nivel salarial real que el empleador paga a todos los demás empleados con experiencia y calificaciones similares para el empleo específico en cuestión, o el nivel salarial vigente para la clasificación ocupacional en el área de empleo previsto, el que sea mayor (con base en la mejor información disponible al momento de presentar la certificación); (2) proporcionará condiciones de trabajo para el trabajador no inmigrante que no afectarán negativamente las condiciones de trabajo de los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar; (3) no existe huelga ni paro patronal en el curso de un conflicto laboral en la clasificación ocupacional en el lugar de trabajo; y (4) ha notificado la presentación de su LCA al representante de negociación colectiva de sus empleados para la clasificación ocupacional afectada o, si no existe representante de negociación colectiva, ha notificado a sus empleados en la clasificación ocupacional afectada mediante la publicación del aviso en un lugar visible en el lugar de trabajo o por otros medios, como la notificación electrónica.[41]

Como resulta pertinente aquí, el salario vigente debe determinarse al momento en que se presenta la LCA.[42] A diferencia del proceso de certificación laboral permanente, no se requiere que un empleador obtenga una Determinación de Salario Vigente (PWD) de la Oficina de Certificación Laboral Extranjera (OFLC).[43] Más bien, un empleador puede basar el salario vigente en una de varias fuentes: un Convenio de Negociación Colectiva (CBA) aplicable que haya sido negociado en condiciones de independencia mutua entre un sindicato y el empleador y que contenga una tasa salarial aplicable a la ocupación; una PWD de la OFLC; una determinación salarial conforme a la Ley Davis-Bacon o a la Ley de Contratos de Servicios; una fuente autorizada independiente, como una encuesta salarial privada, que cumpla con los requisitos establecidos en 20 CFR 655.731(b)(3)(iii)(B); u otra fuente legítima de datos salariales, como un estudio de compensación de la industria, que cumpla con los requisitos establecidos en 20 CFR 655.731(b)(3)(iii)(C).[44]

Un empleador no puede presentar una LCA con más de seis meses de anticipación a la fecha de inicio seleccionada.[45] A menos que el Secretario determine que la LCA está incompleta o es manifiestamente inexacta, el Secretario debe certificarla dentro de los siete días hábiles siguientes a su presentación.[46] Una vez que un empleador recibe una LCA certificada, debe presentar el Formulario I-129, Petición para Trabajador No Inmigrante, ante el USCIS si busca la clasificación del extranjero como trabajador H-1B.[47] Durante el proceso de adjudicación de la petición de no inmigrante, el USCIS determina, entre otras cosas, si la petición está respaldada por una LCA certificada que corresponda debidamente a la petición, si el puesto del empleador califica como una ocupación especializada y, de ser así, si el extranjero está calificado para el puesto.

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El Departamento siempre ha procurado utilizar la mejor información disponible sobre los salarios ocupacionales que representan a los trabajadores empleados de manera similar en los Estados Unidos. La encuesta OEWS de la Oficina de Estadísticas Laborales (BLS, por sus siglas en inglés) sigue siendo el programa de encuesta estadística continua más grande del gobierno federal, y produce estimaciones de empleo y salario bruto para más de 830 códigos SOC, y se utiliza como la fuente salarial principal para establecer determinaciones de salario prevaleciente basadas en habilidades en los programas de visas de no inmigrante e inmigrante que administra el Departamento. La BLS produce los materiales de la encuesta y selecciona los establecimientos empleadores que serán encuestados utilizando la lista de establecimientos que mantienen las Agencias Estatales de Fuerza Laboral (SWA, por sus siglas en inglés) para fines del seguro de desempleo. La información salarial basada en áreas geográficas está disponible a nivel nacional y estatal, y para ciertos territorios en los que se puede determinar la validez estadística, incluyendo el Distrito de Columbia, Guam, Puerto Rico y las Islas Vírgenes de los Estados Unidos. La información salarial también está disponible a nivel de áreas metropolitanas y no metropolitanas dentro de un estado.

La encuesta OEWS cubre principalmente a los trabajadores asalariados y con sueldo en establecimientos no agrícolas, y no incluye a los trabajadores por cuenta propia, los propietarios y socios de empresas no incorporadas, los trabajadores domésticos ni los trabajadores familiares no remunerados. La encuesta se realiza principalmente por correo, con seguimientos telefónicos a quienes no responden, o, de ser necesario, para aclarar las respuestas escritas. Cada año, se contactan dos paneles semestrales de aproximadamente 179,000 a 187,000 establecimientos muestreados, un panel en mayo y otro en noviembre. Por lo tanto, las estimaciones de empleo y salario bruto de la OEWS se construyen a partir de una muestra de aproximadamente 1.1 millones de establecimientos recopilada durante un período de 3 años, lo que permite la producción de datos a niveles detallados de geografía, industria y ocupación, y representa aproximadamente el 57 por ciento de los empleadores en los Estados Unidos. Los datos de la OEWS se publican anualmente con una fecha de referencia de mayo. Los salarios se definen como el pago bruto en tiempo regular, incluyendo las tarifas por pieza, pero excluyen otras formas de pago como las horas extras, los diferenciales por turno y las bonificaciones no relacionadas con la producción o de fin de año. Además, debido a que recopila los salarios brutos pagados a cada trabajador en cada ocupación durante el período de referencia, la OEWS puede reportar de manera consistente estimaciones salariales más precisas para cualquier distribución salarial específica de una ocupación, con el fin de aproximar los diferenciales salariales pagados a los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar en una ocupación y estado determinados.

La encuesta OEWS consta de dos componentes: estimaciones de empleo y estimaciones salariales. El componente de empleo proporciona datos sobre el número estimado de empleos de tiempo completo y de medio tiempo en una ocupación y área geográfica, ofreciendo información sobre la distribución de la fuerza laboral y la demanda ocupacional entre industrias y regiones. Este componente mide a los empleados asalariados y con sueldo de tiempo completo y de medio tiempo en industrias no agrícolas, pero excluye a los trabajadores por cuenta propia, los propietarios y socios de empresas no incorporadas, los empleados de hogares particulares y los trabajadores familiares no remunerados. El componente salarial proporciona estimaciones del pago bruto en tiempo regular para los empleados en una ocupación, excluyendo el pago adicional como las horas extras. El Departamento incorporó el componente salarial de la encuesta OEWS en su guía de salario prevaleciente en 1997.[48] En ese momento, el Departamento dividió los datos salariales de la OEWS en dos niveles de habilidad: un salario de Nivel I para “empleados en nivel inicial” y un salario de Nivel II para “empleados totalmente competentes”. Debido a que la encuesta OEWS no proporciona datos sobre los diferenciales de habilidad dentro de cada código de la Clasificación Ocupacional Estándar (SOC, por sus siglas en inglés), el Departamento estableció los niveles de habilidad de nivel inicial y experimentado de manera matemática.[49]

Específicamente, bajo un Memorando de Entendimiento (MOU, por sus siglas en inglés), la BLS calculó un salario de Nivel I calculado como el promedio del tercio de trabajadores peor pagados en una ocupación determinada (aproximadamente el percentil 17 de la distribución salarial de la OEWS) [50] y un salario de Nivel II calculado como el salario promedio de los dos tercios de trabajadores mejor pagados (aproximadamente el percentil 67).[51] Esta estructura salarial de dos niveles se basó en un método práctico e informal que consistía en utilizar el salario promedio del tercio de trabajadores peor pagados encuestados en cada ocupación para aproximar la compensación típica de los “empleados en nivel inicial”, y el salario promedio de los dos tercios de trabajadores mejor pagados encuestados en la ocupación para aproximar la compensación típica de los “empleados totalmente competentes”. [52]

Para implementar la disposición de salario prevaleciente de cuatro niveles de la INA, el Departamento publicó la Guía Integral de Política de Determinación de Salario Prevaleciente para Programas de Inmigración No Agrícola (Guía de 2005), que amplió el sistema de dos niveles salariales de la OEWS para incluir cuatro "niveles de habilidad": Nivel I "principiante", Nivel II "calificado", Nivel III "experimentado" y Nivel IV "plenamente competente".[53] El Departamento aplicó la fórmula especificada en la INA a sus dos niveles salariales existentes para fijar los Niveles I a IV, respectivamente, en aproximadamente el percentil 17, el percentil 34, el percentil 50 y el percentil 67.[54] La adopción por parte del Departamento de la estructura salarial de cuatro niveles se fundamenta en el mandato legal de la INA, que exige que las encuestas gubernamentales utilizadas para determinar los salarios prevalecientes "proporcionen al menos cuatro niveles de salarios acordes con la experiencia, la educación y el nivel de supervisión",[55] y es congruente con el requisito legal de que los niveles salariales sean acordes con la experiencia, la educación y el nivel de supervisión, asegurando que las determinaciones salariales diferencien de manera significativa entre los trabajadores con base en estos factores. Esta diferenciación forma parte del esquema legal en virtud del cual el Departamento tiene la responsabilidad ( página impresa 15459) de certificar la falta de trabajadores suficientes y que el empleo de trabajadores extranjeros no afectará adversamente los salarios o las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses.

En 2010, el Departamento centralizó el proceso de determinación del salario prevaleciente para los programas de certificación laboral no agrícola dentro del Centro Nacional de Salario Prevaleciente (NPWC, por sus siglas en inglés) de la OFLC.[56] En preparación para esta transición, el Departamento emitió una nueva Guía de Política de Determinación de Salario Prevaleciente para Programas de Inmigración No Agrícola (Guía de 2009),[57] la cual actualmente orienta el proceso de PWD de la OFLC para los programas de visas PERM, H-1B, H-1B1 y E-3, y continuará orientando el proceso de PWD de la OFLC para estos programas. Al asignar un salario prevaleciente utilizando datos de la OEWS, el NPWC examina la naturaleza de la oferta de empleo, el área de empleo previsto y las funciones laborales de los trabajadores empleados de manera similar.[58] En particular, el NPWC utiliza la taxonomía SOC para clasificar la oportunidad de empleo del empleador en una ocupación, comparando la descripción del puesto, el título y los requisitos del empleador con la información ocupacional proporcionada en fuentes como la Red de Información Ocupacional (O*Net) del Departamento.[59] Una vez que el NPWC identifica el código SOC aplicable, determina el nivel salarial apropiado para la oportunidad de empleo comparando la descripción del puesto, el título y los requisitos del empleador con aquellos normalmente requeridos para la ocupación, según se reporta en fuentes como O*Net. Esta determinación implica un proceso paso a paso en el cual cada oportunidad de empleo comienza en el Nivel I (nivel de entrada) y puede avanzar al Nivel II (experimentado), Nivel III (calificado) o Nivel IV (plenamente competente), según la comparación que realice el NPWC entre la oportunidad de empleo y los requisitos ocupacionales, incluyendo la educación, la capacitación, la experiencia, las habilidades, los conocimientos y las tareas requeridas en la ocupación.[60] Después de determinar el nivel de salario prevaleciente, el NPWC emite una PWD al empleador utilizando el salario de la OEWS correspondiente a ese nivel en la ocupación y el área de empleo previsto.

Como se analizó en la Sección I.D.1, el Departamento ha dependido durante mucho tiempo de la encuesta OEWS de la BLS para determinar los salarios prevalecientes para los programas H-1B, H-1B1, E-3 y PERM. El proceso de determinación del salario prevaleciente, implementado por primera vez mediante una guía en 2005, fue diseñado para reflejar cuatro niveles de salarios acordes con la experiencia, la educación y el nivel de supervisión de la oportunidad de empleo, y para ser congruente con los requisitos legales establecidos en 8 U.S.C. 1182(p)(4). Sin embargo, como se detalla más adelante en este NPRM, la metodología adoptada en 2005 no protegió adecuadamente a los trabajadores estadounidenses de efectos salariales adversos y condiciones laborales perjudiciales.[61] El Departamento tampoco articuló claramente una justificación para elegir niveles tan bajos como el percentil 17 para el Nivel I, ni proporcionó de manera similar una justificación razonada para seleccionar el percentil 67 para el Nivel IV. Además de estas deficiencias sustantivas y procesales, un creciente cúmulo de evidencia, que se presenta más adelante en la Sección II.B.3, indica que la metodología de 2005 estaba afectando adversamente los salarios de los trabajadores estadounidenses.

Por lo tanto, el 8 de octubre de 2020, el Departamento publicó una Regla Final Provisional (IFR, por sus siglas en inglés) en el Registro Federal que revisaba la metodología utilizada para determinar los niveles de salario prevaleciente para los programas H-1B, H-1B1, E-3 y PERM.[62] Como se explicó en la IFR, el Departamento concluyó que los niveles salariales existentes no eran coherentes con el requisito legal pertinente de que una encuesta gubernamental utilizada para determinar el salario prevaleciente debe proporcionar cuatro niveles salariales acordes con la experiencia, la educación y el nivel de supervisión.[63] El Departamento también determinó que los niveles salariales existentes eran artificialmente bajos y brindaban a los empleadores la oportunidad de contratar y retener a trabajadores extranjeros con salarios muy por debajo de lo que ganan sus homólogos estadounidenses, creando un incentivo adverso para preferir la contratación de trabajadores extranjeros sobre trabajadores estadounidenses, incentivo que es contrario al esquema legal y que provoca una presión a la baja sobre los salarios de la fuerza laboral nacional. Por lo tanto, el Departamento revisó las disposiciones salariales en 20 CFR 655.731 y 656.40 para ajustar los niveles salariales existentes a fin de garantizar que estos reflejaran los salarios pagados a trabajadores estadounidenses con experiencia, educación y responsabilidad similares a las de los trabajadores extranjeros empleados de manera similar.

En particular, la IFR enmendó los párrafos (a), (b)(2) y (b)(3) de 20 CFR 656.40, codificando la práctica de los cuatro niveles salariales y revisando la metodología de cálculo del nivel salarial. Un nuevo § 656.40(b)(2)(i) especificó los cuatro nuevos niveles (Niveles I a IV) que se aplicarían. El párrafo (b)(2)(i)(A) explicaba que el salario de Nivel I se calcularía como la media del quinto decil de la distribución salarial para la ocupación y el área geográfica más específicas disponibles, en lugar de calcularse como la media del tercio inferior de la distribución salarial de la OEWS, como era el caso antes de la IFR. El párrafo (b)(2)(i)(D) disponía que el salario de Nivel IV se calcularía como la media del decil superior de la distribución salarial para la ocupación y el área geográfica más específicas disponibles, en lugar de utilizar la media de los dos tercios superiores de la distribución. Como resultado de estos cambios, los niveles salariales se incrementaron, respectivamente, desde aproximadamente los percentiles 17, 34, 50 y 67 hasta aproximadamente los percentiles 45, 62, 78 y 95. La IFR también realizó enmiendas técnicas y aclaratorias menores a las secciones 656.40 y 655.731.

El Departamento promulgó la IFR conforme a 5 U.S.C. 553(b)(B) y 553(d)(3)[64 65] debido a las circunstancias apremiantes creadas por la emergencia de salud pública del coronavirus, que amenazaba con causar un daño inmediato a ( página impresa 15460) los salarios y las perspectivas laborales de los trabajadores estadounidenses, así como a la necesidad de evitar que los empleadores eludieran las nuevas tasas salariales. El Departamento solicitó la opinión pública sobre todos los aspectos de la IFR durante un período de comentarios públicos posterior a la promulgación de 30 días.

Cuatro grupos de demandantes impugnaron por separado la Norma Final Provisional (IFR) del Departamento. Los demandantes alegaron que el Departamento carecía de causa justificada para emitir la IFR sin cumplir con los procedimientos de notificación y comentario público conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo (APA) y que la IFR era arbitraria y caprichosa y violaba la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA). Estos demandantes solicitaron además que se prohibiera la IFR y se impidiera al Departamento implementarla. En tres de los cuatro casos, el tribunal de distrito aprobó la estipulación de las partes para convertir la moción de los demandantes de medida cautelar preliminar en una moción de sentencia sumaria parcial sobre el reclamo de notificación y comentario. En Chamber of Commerce, el tribunal de distrito emitió una decisión el 1 de diciembre de 2020, concediendo la moción de los demandantes de sentencia sumaria parcial sobre su reclamo de notificación y comentario y dejando sin efecto la IFR del Departamento.[66] En Purdue University y Stellar IT (que fueron consolidados), el tribunal de distrito emitió una decisión el 14 de diciembre de 2020, concediendo sentencia sumaria parcial a los demandantes con base en que el Departamento carecía de causa justificada para emitir la IFR, y ordenó al Departamento volver a emitir las determinaciones de salario predominante emitidas conforme a la IFR según un calendario mutuamente acordado.[67] En el cuarto caso, ITServe Alliance, el tribunal de distrito emitió una medida cautelar preliminar el 3 de diciembre de 2020, prohibiendo al Departamento hacer cumplir la IFR contra los demandantes en ese caso.[68] Al analizar la probabilidad de éxito de los demandantes en cuanto al fondo en ese caso, el tribunal limitó su análisis al reclamo de los demandantes de que el Departamento carecía de causa justificada para prescindir de la notificación y comentario previos.[69] Tras las decisiones del tribunal de distrito en Chamber of Commerce e ITServe Alliance, la Oficina de Certificación Laboral para Extranjeros (OFLC) tomó medidas inmediatas para cumplir con las directrices de los tribunales, incluyendo la publicación de un anuncio público en su sitio web el 3 de diciembre de 2020, en el que se describían las medidas que estaba tomando en respuesta a las órdenes de los tribunales. Cabe destacar que ninguna de estas resoluciones abordó el fondo de las impugnaciones de los demandantes respecto de la sustancia de la IFR.

El Departamento emitió una Norma Final el 14 de enero de 2021, que adoptó las disposiciones de la IFR con modificaciones en respuesta tanto a los comentarios públicos como a las cuestiones planteadas durante el litigio.[70] La Norma Final ajustó los percentiles salariales e incorporó cambios con base en los comentarios públicos respecto de los percentiles 35 y 90 para los salarios de Nivel I y Nivel IV, respectivamente. La fecha de entrada en vigor de la Norma Final se fijó para el 15 de marzo de 2021. El 1 de febrero de 2021, el Departamento propuso retrasar la fecha de entrada en vigor de la norma final por un período de 60 días, hasta el 14 de mayo de 2021, en respuesta a una directiva presidencial.[71] El 12 de marzo de 2021, el Departamento emitió una norma final confirmando el retraso, en la cual citó la necesidad de terminar una “revisión integral de esta reglamentación” y la “complejidad de este asunto” como fundamento para proceder con el retraso propuesto.[72] El 22 de marzo de 2021, el Departamento emitió una propuesta para retrasar aún más la fecha de entrada en vigor de la norma por dieciocho meses, hasta el 14 de noviembre de 2022.[73] El Departamento citó nuevamente la necesidad de contar con “tiempo suficiente para llevar a cabo su revisión integral de [la Norma Final del 14 de enero de 2021]”.[74] El Departamento reconoció que “es probable que retrasar la implementación de la Norma Final tenga un impacto en los salarios pagados a los trabajadores”.[75] No obstante, el 13 de mayo de 2021, el Departamento promulgó una norma final confirmando el retraso de 18 meses en la fecha de entrada en vigor.[76] Si bien muchos comentaristas apoyaron el retraso, “[m]uchos comentaristas individuales se opusieron al retraso propuesto y apoyaron la implementación de políticas que favorezcan y atraigan a trabajadores más calificados”.[77] El Departamento “reconoci[ó]” nuevamente el impacto económico potencialmente sustancial de este retraso, no solo para los empleadores sino también para los trabajadores estadounidenses y extranjeros”.[78] “[M]uchos comentaristas expresaron oposición general al retraso propuesto u objetaron el retraso propuesto e instaron al Departamento a implementar los niveles salariales más altos lo antes posible. . .”[79]

El 2 de abril de 2021, el Departamento también emitió una Solicitud de Información (RFI, por sus siglas en inglés) “para proporcionar información sobre las fuentes de datos y las metodologías para determinar los niveles de salario prevaleciente que cubren las oportunidades de empleo que los empleadores de los Estados Unidos (EE. UU.) buscan cubrir con trabajadores extranjeros de manera permanente o temporal a través de ciertas visas de inmigrante basadas en el empleo o a través de visas de no inmigrante H-1B, H-1B1, E-3.”[80] Si bien los comentarios recibidos sobre la RFI generalmente respaldaron la evaluación del Departamento sobre las limitaciones de la metodología anterior y reforzaron la necesidad de un enfoque revisado que se alinee mejor con los requisitos estatutarios y las realidades del mercado laboral, los comentarios recibidos no sirvieron de base para la metodología propuesta en este documento.

El 23 de junio de 2021, el Distrito Norte de California anuló y devolvió la Regla Final del 14 de enero de 2021, conforme a la solicitud voluntaria no impugnada del Departamento de anulación y devolución.[81] El 13 de diciembre de 2021, el Departamento promulgó una regla final para “hacer efectiva una orden de un tribunal de distrito federal que anula una Regla Final del 14 de enero de 2021”. 86 FR 70729 (13 de diciembre de 2021). Posteriormente, el Departamento no llevó a cabo ningún otro proceso normativo relacionado con la visa de inmigrante basada en el empleo ni con las visas de no inmigrante H-1B, H-1B1 y E-3 que son objeto de este NPRM.

El Departamento emite este NPRM para solicitar comentarios públicos sobre las enmiendas propuestas a la metodología de cálculo del salario prevaleciente utilizada en varios programas de certificación laboral, específicamente las clasificaciones de visas de no inmigrante H-1B, H-1B1 y E-3, así como el programa PERM para visas de inmigrante basadas en el empleo. El Departamento propone aumentar los pisos del salario prevaleciente para el Nivel Salarial I del percentil 17 al percentil 34, para el Nivel Salarial II del 34 al 52, para el Nivel Salarial III del 50 al 70, y para el Nivel Salarial IV del 67 al 88, basándose en los datos salariales proporcionados por la encuesta OEWS. El Departamento considera que estos aumentos en los niveles del salario prevaleciente son necesarios porque la metodología anterior (página impresa 15461) fijaba los salarios prevalecientes en niveles demasiado bajos al basarse en una metodología que no tomaba en cuenta la experiencia, la educación y el nivel de supervisión, como lo exige la INA. Como resultado, se permitió a los empleadores contratar a trabajadores extranjeros con niveles salariales inferiores a los que se pagaban a los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar, lo que generó efectos adversos en los salarios y las condiciones de trabajo de los trabajadores estadounidenses.

La autoridad del Departamento para revisar la metodología del salario prevaleciente se fundamenta en su función histórica de administrar el proceso de certificación laboral y en la discrecionalidad que se le otorga al Departamento respecto al establecimiento de los niveles del salario prevaleciente para los programas H-1B, H-1B1, E-3 y PERM.

La sección 1182(a)(5)(A)(i) de la INA dispone que, “[t]odo extranjero que busque ingresar a los Estados Unidos con el propósito de desempeñar trabajo calificado o no calificado es inadmisible, a menos que el Secretario de Trabajo haya determinado y certificado al Secretario de Estado y al Procurador General que . . . no hay suficientes trabajadores que estén disponibles, dispuestos, calificados (o igualmente calificados en el caso de un extranjero descrito en la cláusula (ii)) y disponibles en el momento de la solicitud de visa y admisión a los Estados Unidos y en el lugar donde el extranjero va a desempeñar dicho trabajo calificado o no calificado, y que el empleo de dicho extranjero no afectará adversamente los salarios y las condiciones de trabajo de los trabajadores en los Estados Unidos empleados de manera similar.”

La sección 1182(n)(1) de la INA establece que "[n]ingún extranjero podrá ser admitido ni se le podrá otorgar estatus como no inmigrante H-1B . . . a menos que el empleador haya presentado ante el Secretario de Trabajo una solicitud en la que declare lo siguiente . . . [que] el empleador ofrece y ofrecerá durante el período de empleo autorizado a los extranjeros admitidos o a quienes se les otorgue estatus como no inmigrantes H-1B salarios que sean al menos (I) el nivel de salario real pagado por el empleador a todas las demás personas con experiencia y calificaciones similares para el empleo específico en cuestión, o (II) el nivel de salario prevaleciente para la clasificación ocupacional en el área de empleo, el que sea mayor . . ." 1182(n)(1); 1182(n)(1)(A); 1182(n)(1)(A)(i); 1182(n)(1)(A)(i)(II); véase también 1182(n)(2). La sección 1182(t)(1) contiene un lenguaje casi idéntico con respecto a los no inmigrantes H-1B1 y E-3. 8 U.S.C. 1182(t)(1); 1182(t)(1)(A); 1182(t)(1)(A)(i); 1182(t)(1)(A)(i)(II).

A su vez, la sección 1182(p)(4) de la INA establece que el Secretario de Trabajo puede "usar, o poner a disposición de los empleadores, una encuesta gubernamental para determinar el salario prevaleciente". Esta sección también dispone que la "encuesta deberá proporcionar al menos 4 niveles de salario acordes con la experiencia, la educación y el nivel de supervisión". La sección 1182(p)(3) exige que el "salario prevaleciente que se deba pagar conforme a las subsecciones (a)(5)(A), (n)(1)(A)(i)(II) y (t)(1)(A)(i)(II) sea el 100 por ciento del salario determinado conforme a dichas secciones". Estos requisitos legales se analizan con mayor detalle en la Sección II.B.2 de este NPRM.

El Congreso "frecuentemente promulga" leyes en las que se autoriza a la agencia a ejercer cierto grado de discrecionalidad". Loper Bright Enter. v. Raimondo, 144 S. Ct. 2244, 2263 (2024). "[A]lgunas leyes `delegan expresamente' a una agencia la autoridad para dar significado a un término legal particular". Id. (cita omitida). "Otras facultan a una agencia para prescribir normas que `llenen los detalles' de un esquema legal, o para regular sujeto a los límites impuestos por un término o frase que `deja a las agencias con flexibilidad'". Id. (cita omitida). Las disposiciones legales mencionadas anteriormente son del tipo identificado por la Corte Suprema en Loper Bright que "delega[n] autoridad discrecional" al Departamento sobre la mejor manera de determinar los salarios prevalecientes de modo que el empleo de trabajadores extranjeros no afecte negativamente a los trabajadores estadounidenses. La autoridad del Departamento para establecer los niveles salariales también es necesaria para que cumpla con sus funciones y deberes legales conforme a las secciones 1182(a)(5)(A), 1182(n)(1), 1182(n)(2)(A),[82] 1182(t)(1) y 1182(t)(2)(A), así como con su función dentro del esquema legal general.[83]

El 19 de septiembre de 2025, el Presidente emitió la Proclamación 10973 ("Proclamación"), "Restricción a la entrada de ciertos trabajadores no inmigrantes", la cual, entre otras disposiciones, ordenó al Secretario de Trabajo iniciar un proceso de reglamentación para revisar los niveles de salario prevaleciente bajo el programa H-1B.[84] La Proclamación explicó que el programa H-1B "ha sido explotado deliberadamente para reemplazar, en lugar de complementar, a los trabajadores estadounidenses con mano de obra de menor salario y menor calificación". La Proclamación citó preocupaciones de larga data de que el programa H-1B, tal como se administra actualmente, puede utilizarse de maneras que socavan las normas laborales de los Estados Unidos, generan presión a la baja sobre los salarios y desplazan a los trabajadores estadounidenses. La Proclamación señaló además que la estructura salarial actual puede incentivar la contratación de trabajadores extranjeros con salarios significativamente más bajos que los de sus contrapartes estadounidenses, lo que socava la intención original del programa, que era permitir a los empleadores obtener mano de obra especializada temporal cuando no se pudieran encontrar trabajadores estadounidenses igualmente calificados y competentes.

El Departamento propone esta norma porque la metodología actual para establecer los salarios prevalecientes a menudo permite que los empleadores paguen a los trabajadores extranjeros significativamente menos de lo que ganan los trabajadores estadounidenses con calificaciones similares por los mismos empleos en la misma área de empleo previsto. Esto no solo genera una competencia desleal para los trabajadores estadounidenses, particularmente en sectores de alta especialización como los campos STEM (ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas), y efectos adversos sobre los salarios de los trabajadores estadounidenses, sino que también socava la integridad del sistema de inmigración al incentivar el uso de trabajadores extranjeros con salarios más bajos y menor calificación en lugar del talento nacional disponible. Este uso indebido del programa H-1B socava su propósito estatutario original, que es permitir que los empleadores contraten temporalmente a trabajadores extranjeros en ocupaciones especializadas que requieren la "aplicación teórica y práctica de un cuerpo de conocimientos altamente especializados" [85], al transformarlo en un mecanismo para importar mano de obra de menor costo. La metodología actual socava aún más las obligaciones estatutarias del Departamento conforme a la Sección 1182(a)(5)(A) de la INA de garantizar que el empleo de trabajadores extranjeros no genere efectos adversos sobre los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses. Al actualizar la forma en que se calculan los niveles salariales (página impresa 15462), el Departamento busca garantizar que a los trabajadores extranjeros se les pague de manera justa y que los trabajadores estadounidenses no sean desplazados ni socavados, lo cual ayuda a restablecer el equilibrio, la equidad y la confianza pública en el proceso de certificación laboral.

De manera similar, como se describe con más detalle más adelante en la Sección II.B.3, el Departamento ha determinado que la metodología actual de salario prevaleciente no refleja adecuadamente las realidades del mercado laboral y puede suprimir los salarios y desplazar a los trabajadores estadounidenses. Como el Departamento ha señalado anteriormente, "las tasas de salario prevaleciente producidas por la estructura salarial de cuatro niveles deben aproximarse a los salarios reales del mercado en la mayor medida posible". 86 FR 3634.

En respuesta a estas preocupaciones, el Departamento de Trabajo propone revisar la metodología utilizada para determinar los niveles de salario prevaleciente en los programas H-1B, H-1B1, E-3 y PERM. Los cambios propuestos tienen por objeto garantizar que el empleo de trabajadores extranjeros no afecte de manera adversa los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses, de conformidad con las obligaciones estatutarias del Departamento conforme a las secciones 1182(a)(5)(A), 1182(n) y 1182(t) de la INA. Cuando las tasas de salario prevaleciente se establecen por debajo de lo que normalmente ganarían trabajadores estadounidenses comparables, se crea un incentivo para que los empleadores contraten a trabajadores extranjeros que cuestan menos, lo que, a su vez, reduce las oportunidades de empleo para trabajadores estadounidenses igualmente calificados.[86]

Si bien la Proclamación Presidencial solo identifica al programa H-1B para una reforma regulatoria, cualquier ajuste a los niveles de salario prevaleciente en este programa también afectará los niveles de salario prevaleciente en los programas H-1B1, E-3 y PERM, debido a que el Departamento de Trabajo utiliza una estructura salarial unificada de cuatro niveles en todos estos programas de visas. Se utilizan los mismos datos de la OEWS y la misma metodología basada en percentiles para determinar los niveles salariales tanto para los procesos de certificación laboral temporal (H-1B, H-1B1, E-3) como permanente (PERM). Dado que más del 58% de las solicitudes PERM del año fiscal 2024 se presentaron en nombre de extranjeros que ya estaban empleados en estatus H-1B, mantener la coherencia en las determinaciones salariales entre estos programas es esencial para garantizar que el requisito estatutario, es decir, que el empleo de trabajadores extranjeros no afecte de manera adversa los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses, se cumpla de manera uniforme.[87] Las estructuras salariales divergentes crearían incentivos perversos para que los empleadores exploten umbrales salariales más bajos en un programa a fin de eludir los salarios prevalecientes más altos que se ofrecen en el otro, lo que en última instancia socavaría la integridad de todos los programas de visas que utilizan la metodología actual de salario prevaleciente. Por lo tanto, el Departamento considera que revisar el nivel salarial para estos otros programas que están interrelacionados con el programa H-1B también es necesario y apropiado.

Las determinaciones del salario vigente del Departamento sirven como una salvaguarda fundamental tanto en los programas H-1B como PERM, al garantizar que el empleo de trabajadores extranjeros no afecte negativamente los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses. Estas determinaciones dependen en gran medida de los datos de la Encuesta de Estadísticas de Empleo y Salarios Ocupacionales (Occupational Employment and Wage Statistics, OEWS), que proporciona estimaciones salariales por ocupación y área geográfica. Sin embargo, dado que la encuesta OEWS no fue diseñada originalmente para reflejar los requisitos legales de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (Immigration and Nationality Act, INA), el Departamento debe evaluar cuidadosamente cómo alinear los niveles salariales basados en la OEWS con el mandato de la INA de proteger a los trabajadores estadounidenses.

Como se señaló, la INA exige a los empleadores pagar a los trabajadores H-1B el monto mayor entre "el nivel salarial real pagado por el empleador a todas las demás personas con experiencia y calificaciones similares para el empleo específico en cuestión", o "el nivel salarial vigente para la clasificación ocupacional en el área de empleo". La ley dispone además que, cuando se utilice una encuesta gubernamental para establecer los niveles salariales, "dicha encuesta deberá proporcionar al menos 4 niveles de salarios acordes con la experiencia, la educación y el nivel de supervisión". Si una encuesta gubernamental existente produce solo dos niveles, la ley establece una fórmula para calcular dos niveles intermedios. Así, de manera similar a la cláusula del salario real de la ley, el requisito del salario vigente, cuando se calcula con base en una encuesta gubernamental, convierte a las calificaciones que poseen los trabajadores en la ocupación, es decir, la educación, la experiencia y la responsabilidad, en una parte importante del cálculo salarial. Dicho de otro modo, ambas cláusulas generan requisitos salariales que tienen por objeto alinearse con los salarios que reciben los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar, exigiendo que los empleadores paguen el salario más alto disponible. De esta manera, el esquema legal tiene por objeto "proteger los salarios de los trabajadores estadounidenses y eliminar cualquier incentivo o ventaja económica en la contratación de trabajadores extranjeros temporales". Si se exige a los empleadores pagar a los trabajadores H-1B aproximadamente el mismo salario pagado a los trabajadores estadounidenses que realizan el mismo tipo de trabajo en la misma área geográfica y con niveles similares de educación, experiencia y responsabilidad que los trabajadores H-1B, los empleadores tendrán incentivos significativamente menores para preferir a los trabajadores H-1B sobre los trabajadores estadounidenses. Al reducir el incentivo perverso de favorecer a los trabajadores extranjeros H-1B sobre la fuerza laboral nacional, los salarios de los trabajadores estadounidenses no se verán reprimidos por la presencia de trabajadores extranjeros en el mercado laboral correspondiente.

Para establecer niveles de salario vigente apropiados y coherentes con el propósito de las disposiciones legales pertinentes y el mandato legal que recae sobre el Departamento, como se analiza a continuación, el Departamento ha concluido que es apropiado concentrarse en los salarios de aquellos trabajadores estadounidenses que tienen el empleo más similar al de los trabajadores extranjeros en el programa H-1B, es decir, aquellos que reciben una visa EB-2 y los beneficiarios de visas EB-3 de mayor calificación.

Con base en los requisitos legales de calificación para ser elegible para el estatus H-1B, el Departamento considera que, si bien la encuesta OEWS es la mejor fuente de datos salariales disponible para su uso en los programas de certificación laboral extranjera del Departamento, los datos salariales para cualquier ocupación en particular no se alinean perfectamente con el requisito de que los trabajadores del programa H-1B posean conocimientos altamente especializados. Este hecho necesariamente determina la manera en que el Departamento integra la encuesta OEWS en sus programas laborales extranjeros y también demuestra la incoherencia de los niveles salariales existentes con la INA.

Al comenzar, el Departamento señala que gran parte de su evaluación sobre la mejor manera de ajustar los niveles de salario prevaleciente presta especial atención al programa H-1B. El programa H-1B representa, en orden de magnitud, la mayor proporción de trabajadores extranjeros cubiertos por la estructura salarial de cuatro niveles del Departamento. Más del 80 por ciento de todos los trabajadores admitidos o autorizados de otro modo para trabajar en virtud de los programas cubiertos por la estructura salarial son trabajadores H-1B. [88] ( página impresa 15463) Esto, en combinación con el hecho de que, como se explica a continuación, el riesgo de efectos adversos para los trabajadores estadounidenses que plantea la presencia de trabajadores extranjeros es más agudo cuando existen altas concentraciones de dichos trabajadores, respalda la determinación del Departamento de centrarse en el programa H-1B. Debido a que la estructura salarial rige, y, por razones que se explican a continuación, seguirá rigiendo los salarios de cientos de miles de trabajadores en cinco programas de mano de obra extranjera diferentes y cientos de ocupaciones distintas, ninguna metodología salarial estará perfectamente adaptada a las circunstancias únicas de cada oportunidad de empleo.[89] En consecuencia, el Departamento considera apropiado centrar su análisis en el programa H-1B y en aquellas ocupaciones en las que se emplea a la gran mayoría de los trabajadores H-1B.

En relación con esto, el Departamento señala que el programa H-1B está estrechamente vinculado a los programas PERM que también están cubiertos por la estructura salarial del Departamento. La mayoría de los trabajadores cubiertos por las solicitudes de certificación laboral PERM ya están trabajando en los Estados Unidos como no inmigrantes H-1B, y existe una superposición significativa en los tipos de ocupaciones en las que se emplea a los trabajadores H-1B y PERM.[90] También es evidente que el estatus H-1B a menudo sirve como una vía hacia el estatus de residente permanente legal basado en el empleo para muchos trabajadores extranjeros.[91] Por lo tanto, los programas se han regulado durante mucho tiempo en conjunto el uno con el otro.[92] Por estas razones, prestar especial atención al programa H-1B y a la determinación de cómo se calculan los salarios de los trabajadores H-1B está íntimamente conectado con la forma en que se calculan los salarios de los trabajadores extranjeros en el programa PERM, dado que muchos trabajadores H-1B eventualmente se encuentran en el programa PERM. Por lo tanto, es apropiado que el análisis del Departamento se aplique con igual fuerza a ambos programas.

Conforme a la INA, la clasificación H-1B, H-1B1 y E-3 solo puede otorgarse, en la mayoría de los casos, a extranjeros que ingresan a los Estados Unidos para prestar servicios "en una ocupación especializada". [93] La ley define "ocupación especializada" como una ocupación que requiere la aplicación teórica y práctica de un conjunto de "conocimientos altamente especializados" y la "obtención de un título de licenciatura o superior en la especialidad específica (o su equivalente) como requisito mínimo para el ingreso a la ocupación en los Estados Unidos". [94] Un extranjero puede clasificarse como trabajador de ocupación especializada H-1B si posee "licencia estatal plena para ejercer la ocupación, si dicha licencia se requiere para ejercer la ocupación", "haber completado [un título de licenciatura o superior en la especialidad específica (o su equivalente)]", o "(i) experiencia en la especialidad equivalente a la finalización de dicho título, y (ii) reconocimiento de experticia en la especialidad mediante puestos de responsabilidad progresiva relacionados con la especialidad". [95] Los reglamentos del DHS aclaran además los requisitos para establecer que el puesto es una ocupación especializada y que el beneficiario de una petición H-1B debe estar calificado para una ocupación especializada.[96] Los reglamentos del Departamento reiteran la definición legal de ocupación especializada de manera esencialmente textual.[97]

Algunas características de la definición merecen ser destacadas. Primero, la INA establece la obtención de un título de licenciatura en una especialidad específica, o experiencia que otorgue a un individuo una pericia equivalente a la asociada con un título de licenciatura en la especialidad específica, como el requisito mínimo de referencia para que un extranjero califique para la clasificación. De mayor importancia aún, tener "cualquier título de licenciatura" como requisito del puesto no es suficiente para calificar un puesto de trabajo como un puesto de ocupación especializada, el título de licenciatura o su equivalente requerido para desempeñar el trabajo debe ser "en la especialidad específica". En otras palabras, el título de licenciatura requerido, o su equivalente, debe estar especializado en las necesidades particulares del puesto, e impartir un nivel particularizado de pericia adaptado a un campo determinado.[98] Estos aspectos de la definición desempeñan un papel importante en la manera en que el Departamento utilizará los datos de la encuesta OEWS de la BLS para establecer los niveles salariales prevalecientes apropiados.

El Departamento se ha basado durante mucho tiempo en los datos de la OEWS para establecer los niveles salariales prevalecientes. Esto se debe a que se trata de una encuesta integral y estadísticamente válida que, en muchos aspectos, es la mejor fuente de datos salariales disponible para satisfacer los propósitos del Departamento al establecer salarios en la mayoría de los programas de visas de inmigrante y no inmigrante. Como el Departamento ha señalado anteriormente, la encuesta salarial OEWS se encuentra entre los programas de encuestas estadísticas continuas más grandes administrados por el gobierno federal. La BLS produce los materiales de la encuesta y selecciona los establecimientos no agrícolas a ser encuestados utilizando la lista de establecimientos que mantienen las Agencias Estatales de Fuerza Laboral (SWA, por sus siglas en inglés) para fines de seguro de desempleo. La OEWS recopila datos de más de 1 millón de establecimientos. Los niveles salariales basados en áreas geográficas están disponibles a nivel nacional y estatal, y para ciertos territorios en los que se puede determinar la validez estadística, incluyendo el Distrito de Columbia, Guam, Puerto Rico y las Islas Vírgenes de los Estados Unidos. La información salarial también está disponible a nivel de áreas metropolitanas y no metropolitanas dentro de un estado. Los salarios de la encuesta OEWS corresponden a la paga bruta de tiempo regular, excluyendo el pago de prima. Se incluyen la tasa base, los subsidios por costo de vida, el pago garantizado, el pago por tareas peligrosas, el pago de incentivos incluyendo comisiones y bonificaciones por producción, propinas y el pago por disponibilidad. Las características descritas anteriormente son exclusivas de la encuesta OEWS, la cual constituye una referencia salarial integral, estadísticamente válida y utilizable.[99]

En pocas palabras, la calidad y las características de la encuesta OEWS la han convertido, y continúan convirtiéndola, en una herramienta útil para ( página impresa 15464) establecer los niveles salariales prevalecientes en los programas de trabajo extranjero del Departamento. No existen encuestas alternativas ni otras fuentes de datos salariales que proporcionen al DOL información salarial con el mismo nivel de detalle necesario para administrar adecuadamente los programas H-1B y PERM. En respuesta a la Solicitud de Información del Departamento de 2021, ningún comentarista identificó una fuente de datos más adecuada e integral que la OEWS para determinar los salarios prevalecientes, lo cual refuerza aún más la continua dependencia del Departamento de este conjunto de datos.

Dicho esto, la encuesta OEWS no está diseñada específicamente para atender estos programas. Por un lado, "la encuesta OEWS no capta información sobre las diferencias dentro de las agrupaciones [ocupacionales] basadas en las habilidades, la capacitación, la experiencia o los niveles de responsabilidad de los trabajadores cuyos salarios se están reportando" [100], los factores en los que la INA exige que el Departamento se base para establecer los niveles salariales prevalecientes.[101] De manera relacionada, "existen factores además del nivel de habilidad que pueden explicar la variación salarial de la OEWS para la misma ocupación y ubicación".[102] Además, las áreas geográficas utilizadas por la BLS para calcular los salarios locales no siempre coinciden exactamente con el "área de empleo" para la cual se establecen las tasas salariales, tal como ese término está definido por la INA para los propósitos del programa H-1B.[103] Así que, si bien la encuesta OEWS es la mejor fuente disponible de datos salariales para los propósitos del Departamento, y el Departamento propone continuar utilizándola como fuente de datos, el uso que el Departamento haga de los datos de la OEWS debe realizarse de una manera que se ajuste a los requisitos de la INA.

Debido a que la metodología salarial se utilizará, por disposición legal, para establecer el salario prevaleciente para el programa H-1B y para los trabajadores altamente calificados que son beneficiarios de las solicitudes PERM, como se señaló anteriormente, la definición de "ocupación especializada" de la INA es pertinente para la manera en que se fijan los niveles salariales utilizando la encuesta salarial OEWS. La encuesta clasifica a los trabajadores en grupos ocupacionales definidos por el sistema SOC, una norma estadística federal utilizada por las agencias federales para clasificar a los trabajadores en categorías ocupacionales con el propósito de recopilar, calcular o difundir datos.[104] Una fuente informativa sobre las funciones y los requisitos educativos de una amplia variedad de ocupaciones, incluidas las del sistema SOC, es el Manual de Perspectivas Ocupacionales (Occupational Outlook Handbook, OOH) del Departamento, el cual, entre otras cosas, detalla para diversas ocupaciones las calificaciones básicas necesarias para trabajar en cada una. Una revisión del OOH muestra que solo una parte de los trabajadores comprendidos en muchas de las clasificaciones ocupacionales utilizadas en la encuesta OEWS probablemente posean niveles de educación y experiencia similares a los de los trabajadores H-1B en la misma ocupación.[105] Una parte de los trabajadores en estas clasificaciones no cuenta con las calificaciones de educación o experiencia necesarias para considerarse empleados de manera similar a los trabajadores de ocupaciones especializadas. Debido a que la INA exige que los niveles de salario prevaleciente para los programas H-1B, H-1B1 y E-3, y PERM se establezcan con base en los salarios de los trabajadores estadounidenses según los niveles de educación, experiencia y supervisión en la ocupación correspondiente, el Departamento debe tener esto en cuenta al utilizar los datos de la OEWS para determinar los salarios prevalecientes.

Por ejemplo, una clasificación ocupacional común en la que los empleadores buscan emplear a trabajadores no inmigrantes H-1B es la de Desarrollador de Software.[106] La entrada del OOH para Desarrollador de Software señala que los Desarrolladores de Software típicamente tienen un título de licenciatura.[107] En otras palabras, si bien es típico, un nivel educativo de licenciatura, o su equivalente, no siempre es un requisito previo para trabajar en esta ocupación. Debido a que una persona sin una licenciatura especializada aún puede ser empleada como Desarrollador de Software, una parte de los Desarrolladores de Software captados por la encuesta OEWS no se encuentran en situación similar a la de los trabajadores H-1B, porque las calificaciones básicas para ingresar a la ocupación según el OOH no coinciden con los requisitos legales establecidos para los trabajadores H-1B.

Un análisis similar se aplica a la ocupación de Enfermero Registrado (Registered Nurse, RN). Según el OOH, el ingreso a la ocupación de RN puede lograrse mediante una licenciatura en enfermería (BSN), un título de asociado en enfermería (ADN), o un diploma de un programa de enfermería aprobado.[108] Para efectos del salario prevaleciente, la metodología del Departamento considera a la población más amplia de RN, incluidos aquellos con títulos de asociado y diplomas, al determinar los salarios de los trabajadores estadounidenses que se encuentran en situación similar en términos de educación, experiencia y funciones laborales.[109] En los casos en que un empleador solicite una determinación de salario prevaleciente para un puesto de enfermería que requiera calificaciones más altas, como funciones de práctica avanzada o de gestión, la determinación del salario prevaleciente puede reflejar los requisitos educativos o de experiencia más elevados, siempre que el empleador demuestre que dichos requisitos son habituales para la ocupación y el puesto.[110] Este enfoque garantiza que las determinaciones de salario prevaleciente para las ocupaciones de enfermería se ajusten a las realidades del mercado laboral y a los requisitos legales.

Un examen de las entradas del OOH para las ocupaciones en las que los trabajadores no inmigrantes H-1B trabajan con mayor frecuencia demuestra que la mayoría de los trabajadores H-1B se encuentran dentro de clasificaciones SOC que (página impresa 15465) incluyen cierto número de trabajadores que no calificarían para empleo en una ocupación especializada. Por ejemplo, las entradas del OOH para Desarrolladores de Software, una ocupación que representa más del 32 por ciento de todas las LCA certificadas,[111] establecen que una licenciatura es el nivel de educación típico que la mayoría de los trabajadores necesitan” para llegar a serlo. Los Analistas de Sistemas Informáticos, que constituyen aproximadamente el 2.8 por ciento de todas las LCA certificadas,[112] “típicamente necesitan una licenciatura. . .” [113] Además, O*Net no diferencia entre empleos que requieren licenciaturas en especialidades específicas y aquellos que aceptan una licenciatura general. Debido a que los salarios prevalecientes deben reflejar los salarios pagados a los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar, es decir, aquellos con educación, experiencia y responsabilidad comparables, el análisis del Departamento se centra únicamente en el subconjunto de trabajadores estadounidenses en cada ocupación que cumplirían con los requisitos estatutarios para el empleo H-1B, en lugar de la población más amplia incluida en los datos salariales de OEWS.[114]

En términos simples, el universo de trabajadores encuestados por el OEWS para algunas de las clasificaciones ocupacionales más comunes en las que se emplea a trabajadores H-1B es mayor que el grupo de trabajadores que se puede decir que tienen niveles de educación y experiencia comparables a los de incluso los trabajadores H-1B menos calificados que desempeñan trabajo dentro de esa clasificación ocupacional. Debido a que esta metodología se aplicará sustancialmente a las peticiones H-1B y a las solicitudes PERM para beneficiarios trabajadores H-1B, para permitir una comparación más directa y, por lo tanto, establecer un salario prevaleciente más preciso, sería inapropiado considerar los salarios de los trabajadores con menos educación y experiencia en estas clasificaciones ocupacionales al establecer los niveles de salario prevaleciente. Concluir lo contrario pondría al Departamento en contradicción con uno de los propósitos de las protecciones salariales fundamentales de la INA, que es evitar que los empleadores utilicen trabajadores extranjeros para deprimir los niveles salariales, lo que a su vez reduce la remuneración y las oportunidades de empleo para los trabajadores estadounidenses.

Esta consideración también demuestra los problemas con los niveles salariales existentes. Como se señaló anteriormente, el primer nivel salarial del Departamento se establece actualmente calculando la media del tercio inferior de la distribución salarial del OEWS. Debido a que la mayoría de las LCA reciben un salario de Nivel I o II, los salarios de muchos trabajadores H-1B se establecen con base en un cálculo que toma en cuenta los salarios pagados a trabajadores que casi con certeza no calificarían para trabajar en una “ocupación especializada”, tal como la define la INA.[115] El Departamento ha señalado anteriormente que “los trabajadores en ocupaciones que requieren habilidades y capacitación sofisticadas reciben salarios más altos con base en esas habilidades”. [116] A medida que aumentan la educación y las habilidades de un trabajador, se espera que sus salarios también aumenten.[117] Por esa razón, es probable que los trabajadores en el extremo más bajo de la distribución salarial de una ocupación generalmente tengan los niveles más bajos de educación, experiencia y responsabilidad en la ocupación. En consecuencia, si la ocupación por definición incluye trabajadores que no tienen el nivel de conocimiento especializado requerido de los trabajadores H-1B, debido a la prevalencia de salarios de Nivel I y Nivel II asignados a las LCA, el extremo más bajo de la distribución salarial debería descontarse al determinar la línea base apropiada a lo largo de la distribución salarial del OEWS para establecer el salario de nivel inicial bajo la estructura salarial de cuatro niveles. Sin embargo, la estructura salarial existente hace que dichos trabajadores sean un componente central del cálculo del salario prevaleciente.[118]

De manera similar, el salario de Nivel IV actual se establece calculando la media del tercio superior de los dos tercios de la distribución salarial. Esto significa que el nivel salarial proporcionado para los trabajadores H-1B más experimentados y con mayor nivel educativo se determina, en parte, tomando en cuenta un número considerable de trabajadores que ni siquiera ganan más que el salario medio de la ocupación. Al Departamento le preocupa que los trabajadores que ganan menos que el salario medio de la ocupación probablemente no posean la experiencia, educación y requisitos de supervisión equivalentes a los de los trabajadores extranjeros que se considerarían típicos del Nivel Salarial IV. El análisis del Departamento de las distribuciones salariales de la Encuesta de Empleo y Salarios Ocupacionales (OEWS, por sus siglas en inglés) confirma que la metodología actual del Nivel IV incluye una proporción sustancial de trabajadores cuyos salarios, y probablemente sus calificaciones, se encuentran por debajo de lo que se esperaría para los puestos más avanzados, lo que socava el propósito previsto del nivel salarial más alto.

Las mismas razones para descontar una parte de los trabajadores en el extremo inferior de la distribución salarial de la OEWS con el fin de calcular los salarios de nivel inicial apropiados, basadas en el hecho de que dichos trabajadores no están empleados de manera similar ni siquiera a los trabajadores H-1B menos calificados, también se aplican a los salarios para la clasificación de preferencia de visa de inmigrante EB-2 y para los programas de no inmigrante E-3 y H-1B1, para los cuales el Departamento también utiliza la estructura de cuatro niveles de salario prevaleciente.

Las clasificaciones E-3 y H-1B1, al igual que la clasificación H-1B, requieren que el extranjero trabaje en una ocupación especializada.[119] Por lo tanto, la relación de estos programas con los datos salariales de la OEWS es esencialmente idéntica a la del programa H-1B. Aunque los trabajadores E-3 y H-1B1 no necesariamente se concentran en las mismas categorías ocupacionales que los trabajadores H-1B, el requisito legal de que sean empleados en ocupaciones especializadas (página impresa 15466) significa que deben poseer niveles comparables de habilidad, especialización y responsabilidad. Como tal, el nivel de habilidad, especialización y responsabilidad requerido para los puestos E-3 y H-1B1 a menudo es comparable al requerido para los puestos H-1B. Aplicar la misma estructura de salario prevaleciente a estas clasificaciones garantiza la consistencia en la forma en que el Departamento protege a los trabajadores estadounidenses y evita que los empleadores seleccionen entre categorías de visa basándose en ventajas en la fijación de salarios en lugar de necesidades laborales legítimas.

En cuanto a la clasificación EB-2, las razones para descontar el extremo inferior de la distribución salarial de la OEWS al establecer la línea base para determinar un salario de nivel inicial para la clasificación son aún más evidentes que en el caso de los programas de ocupación especializada. Conforme a la INA, la clasificación EB-2 se aplica a las personas que son “miembros de las profesiones que poseen títulos avanzados o su equivalente, o que debido a su capacidad excepcional en las ciencias, las artes o los negocios, beneficiarán sustancialmente de manera prospectiva a la economía nacional, los intereses culturales o educativos, o el bienestar de los Estados Unidos.”[120] Los reglamentos del DHS, a su vez, definen un “título avanzado” como cualquier título académico o profesional de los Estados Unidos, o un título extranjero equivalente, superior al de licenciatura. Un título de licenciatura de los Estados Unidos, o un título extranjero equivalente, seguido de al menos cinco años de experiencia progresiva en la especialidad, se considerará equivalente a un título de maestría. Si la especialidad requiere habitualmente un título de doctorado, el extranjero debe poseer un doctorado de los Estados Unidos o un título extranjero equivalente.[121]

El reglamento continúa definiendo la “capacidad excepcional” como “un grado de experiencia significativamente superior al que se encuentra habitualmente en las ciencias, las artes o los negocios.”[122]

Al igual que ocurre con los no inmigrantes H-1B, las calificaciones mínimas de referencia que debe poseer un inmigrante EB-2 superan los requisitos educativos y de experiencia que el OOH describe como generalmente necesarios para ingresar a algunas de las clasificaciones ocupacionales SOC más comunes en las que trabajan los inmigrantes EB-2. Por ejemplo, la ocupación más común en la que se solicitan certificaciones laborales PERM (de las cuales las solicitudes para inmigrantes EB-2 representan una parte sustancial) es la de Desarrolladores de Software, que representa casi el 21 por ciento de todas las solicitudes PERM aprobadas.[123] Como ya se señaló, según el OOH, una licenciatura es el “[n]ivel típico de educación” para los Desarrolladores de Software.[124] Una maestría, que generalmente es un requisito para obtener el estatus de inmigrante EB-2, está por lo tanto sustancialmente por encima de las calificaciones típicas y de referencia necesarias para trabajar como Desarrollador de Software. De manera similar, un Desarrollador de Software que satisface la definición reglamentaria de “habilidad excepcional” sería, ipso facto, más altamente calificado que el trabajador típico de nivel inicial en esa ocupación. Este patrón se mantiene para la mayoría de las principales ocupaciones en las que se clasifican las solicitudes PERM.[125]

Por el contrario, los inmigrantes EB-3 (quienes pueden calificar como “trabajadores calificados” [que requieren al menos dos años de capacitación o experiencia] o “profesionales” [que poseen una licenciatura]) no necesariamente superan las calificaciones de referencia para muchas de estas ocupaciones en el mismo grado que los trabajadores EB-2. Por ejemplo, en ocupaciones donde una licenciatura es el requisito típico, los profesionales EB-3 se alinean más estrechamente con las calificaciones medianas descritas en el OOH, mientras que los trabajadores calificados EB-3 pueden estar por debajo de ese umbral en algunos casos. En consecuencia, si bien la metodología del Departamento tiene en cuenta las diferencias en educación y experiencia entre las categorías de visa, los niveles de salario prevaleciente para los trabajadores EB-3 deben reflejar que estos trabajadores no están uniformemente tan especializados como los trabajadores EB-2, aunque todavía deben cumplir con los requisitos legales y no deben recibir salarios que socaven a los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar.

En consecuencia, debido a que se requiere que los trabajadores EB-2 posean calificaciones que superen las del trabajador promedio en estas ocupaciones, es apropiado establecer sus niveles de salario prevaleciente más altos en la distribución salarial para reflejar su educación avanzada, experiencia y habilidad.

En resumen, los criterios de elegibilidad establecidos por la INA para la mayoría de los programas de inmigrantes y no inmigrantes a los que se aplican los niveles de salario prevaleciente del Departamento, establecen un estándar más alto para las calificaciones mínimas que un extranjero debe poseer, en comparación con los requisitos de calificación mínima que existen para los trabajadores estadounidenses en general en la mayoría de las ocupaciones en las que estos extranjeros trabajan con mayor frecuencia. Las clasificaciones H-1B, H-1B1, E-3 y EB-2 son para trabajadores con conocimientos y habilidades especializados y/o títulos avanzados.[126] Debido a que los niveles de salario prevaleciente deben tener en cuenta la experiencia, la educación y el nivel de supervisión de las clasificaciones ocupacionales, para garantizar que esos salarios prevalecientes constituyan un piso salarial apropiado para los puestos que requieren conocimientos y habilidades especializados y/o títulos avanzados, los salarios prevalecientes deben formularse con base en los salarios pagados a los trabajadores que de manera similar poseen conocimientos y habilidades especializados en sus ocupaciones. Dado que no es probable que todos los trabajadores de una ocupación determinada de la OEWS cumplan con ese estándar, y que los trabajadores en el extremo inferior de la distribución salarial también son probablemente los trabajadores con los niveles más bajos de educación y experiencia, el Departamento ha determinado que es apropiado descontar la porción inferior de la distribución de la OEWS al establecer los niveles salariales. En cambio, el Departamento debe identificar en qué parte de la distribución se encuentran los trabajadores que poseen los mismos tipos de educación y experiencia especializadas que poseen los extranjeros que trabajan en las clasificaciones H-1B, H-1B1, E-3 y EB-2. Los salarios pagados a esos trabajadores estadounidenses pueden servir como base para ajustar apropiadamente los niveles de salario prevaleciente, a fin de garantizar que el empleo de trabajadores extranjeros no afecte adversamente los salarios y las oportunidades de empleo de los trabajadores estadounidenses. Aunque la categoría EB-3 no está incluida en este análisis debido a que sus calificaciones mínimas para trabajadores calificados o profesionales con títulos de licenciatura no superan uniformemente los requisitos de referencia para muchas ocupaciones, el Departamento señala que algunos trabajadores EB-3 también pueden calificar para el estatus H-1B, H-1B1 o E-3, y viceversa. Por esta razón, y debido a que la categoría EB-3 representa una pequeña proporción de las solicitudes PERM, el Departamento aplica la misma estructura de salario prevaleciente a la categoría EB-3 para evitar crear incentivos a los empleadores para seleccionar categorías de visa en función de umbrales salariales más bajos ( página impresa 15467) en lugar de necesidades comerciales legítimas.

El Departamento reconoce que la aplicación de una estructura unificada de salario prevaleciente puede resultar en requisitos salariales más altos para algunos puestos EB-3 que no requieren el mismo nivel de educación o especialización que los puestos H-1B o EB-2; sin embargo, particularmente dada la prevalencia de trabajadores más calificados en los programas H-1B y PERM, mantener un marco salarial consistente entre los programas es necesario para prevenir la selección interesada de programas (program shopping) y para hacer cumplir el requisito legal de que a los trabajadores extranjeros se les pague al menos el salario prevaleciente para trabajadores estadounidenses empleados de manera similar, particularmente en ocupaciones donde las funciones y responsabilidades laborales pueden superponerse a pesar de tener diferentes requisitos formales de ingreso.

Esta sección evalúa el análisis integral que el Departamento ha llevado a cabo para comprender, evaluar y demostrar los efectos perjudiciales que la metodología actual de salario prevaleciente ha tenido sobre los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses. Este análisis incluye una revisión exhaustiva de los datos económicos y programáticos, evidencia cualitativa que consiste en informes e investigaciones sobre el programa H-1B, y litigios. Con base en la evidencia, el Departamento considera que la metodología actual de salario prevaleciente establece salarios prevalecientes en niveles que podrían no reflejar adecuadamente los requisitos legales del Departamento.

Como señaló una organización de investigación en un estudio reciente sobre el programa H-1B, "[l]a evidencia sugiere fuertemente que el programa H-1B no está funcionando según lo previsto". [127] El estudio señaló que "en ciertas ocupaciones, los titulares de visas H-1B ganan significativamente menos que sus homólogos estadounidenses". Los datos del Departamento también indican que la mayoría de los puestos H-1B se concentran en los niveles salariales más bajos. El sesenta y tres por ciento de las Solicitudes de Condiciones Laborales (LCA) certificadas en el año fiscal 2024 correspondían a puestos clasificados en los niveles salariales I y II, niveles típicamente asociados con funciones de nivel inicial.[128] Esta distribución salarial genera preocupación respecto a que el programa se esté utilizando principalmente para cubrir puestos con remuneración más baja y no esté cumpliendo su propósito previsto de proteger a los trabajadores estadounidenses de efectos adversos, evitando que los empleadores utilicen a trabajadores extranjeros para socavar los salarios y las oportunidades de empleo de los trabajadores estadounidenses.[129]

El Departamento realizó un análisis integral comparando los salarios certificados en las LCA [130] con los datos de la Encuesta de Estadísticas de Empleo Ocupacional (OEWS),[131] cotejados por código SOC, estado y año. Este análisis se documenta a continuación, en la Sección II.C.1. Esta comparación reveló que el salario promedio ofrecido a los trabajadores H-1B era aproximadamente $10,191 más bajo que el salario promedio de la OEWS para trabajadores en ocupaciones clasificadas de manera similar. Esta diferencia puede reflejar una variedad de factores, incluidos los niveles de experiencia, la variación geográfica y las prácticas de compensación específicas de cada empleador. La disparidad es aún más pronunciada en las ocupaciones relacionadas con la informática, donde la brecha salarial promedio fue de $10,972. Estos hallazgos sugieren que los empleadores están aprovechando el programa H-1B para acceder a una fuerza laboral de menor costo, incluso en ocupaciones que nominalmente requieren altos niveles de habilidad y educación. Este pago insuficiente respalda aún más la conclusión del Departamento de que la estructura actual del salario prevaleciente no refleja adecuadamente los salarios del mercado y requiere una reforma urgente. Estas mismas dinámicas del mercado laboral son relevantes para el programa PERM, donde el pago insuficiente a los trabajadores extranjeros puede, de manera similar, distorsionar los incentivos de contratación y erosionar los estándares laborales. El uso de los mismos niveles salariales en ambos programas garantiza que los empleadores no puedan utilizar el proceso de certificación laboral permanente para institucionalizar disparidades salariales que se originaron en el contexto de visas temporales.

Además, la metodología actual del Departamento para determinar el salario prevaleciente permite a los empleadores clasificar una proporción sustancial de los puestos H-1B, particularmente en ocupaciones de alta demanda como el desarrollo de software, como "de nivel inicial". Debido a que la metodología actual ubica los salarios de Nivel I cerca de la parte inferior de la distribución de la OEWS, la cual incluye trabajadores que no poseen la educación y experiencia especializadas requeridas para la elegibilidad H-1B, los salarios de Nivel I a menudo se establecen muy por debajo de lo que ganarían los trabajadores H-1B especializados y los trabajadores con calificaciones comparables. Agravando este problema está la existencia de un gran grupo de trabajadores extranjeros dispuestos a aceptar salarios más bajos debido a que el costo de vida en sus países de origen es sustancialmente más bajo, y a otros factores que hacen que los salarios estadounidenses resulten atractivos incluso a tarifas reducidas. Esta dinámica ejerce presión a la baja sobre los salarios de los trabajadores estadounidenses, ya que los empleadores pueden clasificar los puestos H-1B como de nivel inicial y, por lo tanto, pagar salarios que no reflejan las calificaciones del trabajador extranjero. Además, si el mismo empleador contrata a todos los trabajadores con calificaciones similares al salario prevaleciente de nivel inicial, entonces el "salario real pagado" por el empleador sería el mismo que el salario prevaleciente. Esta falla estructural crea una ventaja de costos sistémica para la contratación de trabajadores H-1B en lugar de talento nacional, lo que en la práctica permite a los empleadores sustituir a trabajadores estadounidenses por trabajadores extranjeros peor pagados e institucionaliza el arbitraje salarial bajo la apariencia de cumplimiento legal.

El ajuste al Nivel IV, a su vez, se basó en un modelado estadístico de las distribuciones salariales de la OEWS y tiene por objeto corregir el desajuste de la metodología actual entre los trabajadores de nivel medio y alto con los niveles salariales prevalecientes, que no los comparaban adecuadamente con trabajadores estadounidenses de la misma experiencia, educación y nivel de supervisión. Esto provocó una dilución del estándar salarial para el talento de más alto nivel y no reflejó los salarios de los trabajadores con los mayores niveles de educación, experiencia y responsabilidad. Al revisar los salarios de Nivel IV para que reflejen mejor la compensación real de los trabajadores estadounidenses con calificaciones equivalentes, el Departamento busca restablecer la equidad en el mercado laboral y garantizar que el empleo de trabajadores extranjeros no suprima los salarios ni desplace a los trabajadores estadounidenses.

El análisis del Departamento se basa en sus propios datos administrativos y responsabilidades legales. Sin embargo, otras pruebas, incluidos reportajes de investigación y estudios académicos, han respaldado muchas de las conclusiones del Departamento.

Las investigaciones académicas indican que la afluencia de trabajadores extranjeros de bajo costo en un mercado laboral reduce los salarios, y este (página impresa 15468) efecto aumenta significativamente a medida que aumenta el número de trabajadores extranjeros. En particular, algunas investigaciones empíricas, cuando se introducen en una simulación aproximada, sugieren que un aumento sustancial (más específicamente, un aumento del 10 por ciento) en la oferta laboral debido a la presencia de trabajadores extranjeros podría reducir los salarios del trabajador estadounidense promedio en un 3.2 por ciento, tasa que aumentó al 4.9 por ciento en el caso de los graduados universitarios.[132] La estructura actual del salario vigente distorsiona los incentivos de contratación y la compensación al establecer salarios de nivel inicial muy por debajo de las tasas del mercado para puestos que requieren habilidades especializadas, lo cual incentiva a los empleadores a clasificar los puestos en el nivel más bajo permitido. Este NPRM (Aviso de Propuesta de Reglamentación) propone recalibrar los niveles salariales para que reflejen mejor la educación, la experiencia y la responsabilidad requeridas para los puestos H-1B, reduciendo así la posibilidad de arbitraje salarial.

El Departamento también ha revisado pruebas que indican que la intención del requisito del "salario real" de la H-1B puede verse socavada cuando los clientes finales obtienen mano de obra a través de empresas de subcontratación o de colocación de personal (a veces denominadas "job shops"). En tales arreglos, el empleador de registro de la H-1B es la empresa de subcontratación, no el cliente final; en consecuencia, el análisis del "salario real" compara el pago del trabajador H-1B únicamente con el de otros trabajadores de la empresa de subcontratación (quienes pueden ser predominantemente trabajadores con visas H-1B y recibir un pago igual o cercano a los pisos del salario vigente) en lugar de compararlo con el de los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar y mejor remunerados en la empresa cliente final. Informes gubernamentales y reportajes públicos han documentado esta dinámica y muestran que puede facilitar grandes brechas salariales entre los trabajadores H-1B subcontratados y los empleados en las instalaciones del cliente que desempeñan funciones sustancialmente similares.[133] Aunque esta reglamentación no cambiaría directamente la forma en que se aplican las determinaciones del "salario real" en los escenarios de colocación con terceros, al aumentar los niveles de salario vigente, aumentaría el piso salarial y, a su vez, reduciría la magnitud de estas brechas en los casos en que las empresas de subcontratación pagan en el nivel del salario vigente o cerca de este. Otro informe reveló que ciertas empresas de subcontratación explotaron el sistema de registro de la H-1B al presentar múltiples registros para los mismos beneficiarios, obteniendo así una ventaja injusta en el proceso de selección.[134] Este informe demostró cómo algunas empresas manipulaban el sorteo al inundar el sistema con registros duplicados o coordinados para trabajadores individuales, a menudo a través de entidades afiliadas o empresas fantasma. Esta práctica aumentó significativamente sus probabilidades de selección, al mismo tiempo que perjudicaba a los empleadores que seguían las reglas y presentaban un solo registro por candidato. El resultado fue un proceso de asignación distorsionado que socavó la integridad del programa H-1B y permitió que un pequeño grupo de empresas acaparara el acceso a los escasos cupos de visas. Aunque los registros no representan empleo real ni reflejan salarios, la evidencia de que el sistema puede ser manipulado, incluso fuera del ámbito directo del Departamento, a pesar de la disponibilidad de abundantes trabajadores estadounidenses de nivel inicial, sugiere que algunos empleadores consideran a los trabajadores H-1B como una alternativa de menor costo. Esto subraya la importancia de garantizar que los niveles de salario vigente se establezcan de manera adecuada para eliminar los incentivos de arbitraje salarial y proteger a los trabajadores estadounidenses de ser subvalorados.

Entre 2019 y 2025, una parte significativa de las LCA se presentaron en ocupaciones relacionadas con la tecnología, particularmente en funciones de ingeniería de software. Durante este mismo período, las principales empresas de tecnología y las empresas de subcontratación que se encuentran entre los mayores usuarios del programa H-1B también llevaron a cabo despidos a gran escala de trabajadores estadounidenses. Un estudio de 2023 del Economic Policy Institute encontró que los 30 principales empleadores de H-1B despidieron al menos a 85,000 trabajadores en 2022 y a principios de 2023, mientras que simultáneamente contrataban a 34,000 trabajadores H-1B.[135] Y recientemente, en una demanda presentada por una clase de empleados actuales y anteriores de un empleador importante de trabajadores H-1B, un jurado federal determinó que la dependencia del empleador de empleados con estatus H-1B discriminaba ilegalmente a empleados no indios y no del sur de la India.[136]

Y si bien los datos indican que los trabajadores H-1B están reemplazando rápidamente a los trabajadores estadounidenses, especialmente en campos relacionados con STEM, los graduados recientes de los Estados Unidos en ciencias de la computación e ingeniería enfrentan tasas elevadas de desempleo y subempleo. Las tasas de desempleo para los graduados recientes en estos campos fueron del 7.5% y el 6.1%, respectivamente, con tasas de subempleo que superan el 17%.[137] Por ejemplo, el empleo de desarrolladores de software nacionales de entre 22 y 25 años disminuyó casi un 20% en comparación con su máximo a finales de 2022, lo que sugiere que los trabajadores estadounidenses calificados tienen dificultades para acceder a oportunidades en sectores que dependen en gran medida de la mano de obra H-1B.[138]

Esta tendencia es particularmente pronunciada en el sector tecnológico, donde los trabajadores extranjeros desempeñan un papel desproporcionado en la configuración de la dinámica del mercado laboral.[139] Un informe de 2025 encontró que dos tercios de los trabajadores tecnológicos de Silicon Valley son nacidos en el extranjero, lo que subraya el grado en que la fuerza laboral de la región está moldeada por (página impresa 15469) la inmigración y el potencial de distorsiones en la fijación de salarios en ocupaciones con altas concentraciones de trabajadores H-1B.[140] El conjunto de trabajadores estadounidenses con credenciales relevantes ha crecido rápidamente. La obtención de títulos de licenciatura es mayor entre las cohortes más jóvenes, y las conclusiones de títulos en Ciencias de la Computación y de la Información (CIS, por sus siglas en inglés) se duplicaron con creces durante la última década, pasando de aproximadamente 55,000 en 2013-2014 a aproximadamente 108,500 en 2021-2022.[141] Incluyendo los títulos de maestría (de 24,514 a 51,338 en el mismo período) y de doctorado (de 1,982 a 2,790 en el mismo período), el número de títulos otorgados en los Estados Unidos aumentó de 81,767 a 162,658, casi duplicándose durante ese tiempo. Otro factor, relacionado con parte de la actividad de despidos de las grandes empresas tecnológicas en los últimos años, ha sido el impacto de la inteligencia artificial generativa, que, según indican varios estudios preliminares, está disminuyendo la demanda de trabajadores tecnológicos de nivel inferior.[142] Así, si bien la oferta potencial de trabajadores en ocupaciones que son centrales para los programas afectados por los salarios prevalecientes ha aumentado, casi duplicándose desde 2014, las mejoras drásticas en la tecnología han disminuido y seguirán disminuyendo la demanda, especialmente en el nivel de entrada, de trabajadores en estos campos. De hecho, ADP, una fuente líder de datos de nómina, informó que el empleo de desarrolladores de software, la categoría ocupacional individual más grande en el sistema H-1B, fue menor en 2024 de lo que era en 2018.[143] Los datos de ADP muestran que el empleo de desarrolladores de software alcanzó su punto máximo en 2022, pero disminuyó drásticamente después, cayendo por debajo de los niveles de 2018 para 2024.[144]

Otro factor que determina la naturaleza del mercado laboral para los trabajadores sujetos a los salarios prevalecientes en cuestión en este NPRM (Aviso de Propuesta de Reglamentación, por sus siglas en inglés) es su propensión, debido a su concentración en ocupaciones de tecnología o gestión, a tener más oportunidades de trabajo remoto. Según datos de la Oficina de Estadísticas Laborales (BLS, por sus siglas en inglés) de septiembre de 2025, mientras que el 22.5% de los trabajadores reportó trabajar de manera remota en algunas o todas sus horas, las ocupaciones de gestión, profesionales y afines reportaron un 36.5%, mientras que las ocupaciones de informática y matemáticas reportaron un 65.7%.[145] En contraste, las ocupaciones de agricultura, pesca y silvicultura reportaron una tasa de teletrabajo del 5.7%, muy inferior al promedio. Con respecto a otras Ocupaciones Especializadas, la probabilidad de teletrabajar se correlaciona fuertemente con el nivel educativo, lo que indica en general que los trabajadores con niveles educativos más altos, como aquellos en los campos de gestión, profesionales y técnicos, tienen más probabilidades de trabajar en empleos que permiten el teletrabajo.[146] El teletrabajo incrementa el alcance geográfico de un lugar de trabajo determinado en el que un trabajador puede desempeñarse, lo cual, según el Departamento, no solo contribuye a que los trabajadores huéspedes de estos programas puedan buscar empleo en una gama más amplia de empleadores, sino que también contribuye a la movilidad del mercado laboral por parte de los trabajadores estadounidenses, lo que genera un mercado laboral más líquido y eficiente que en lugares de trabajo con menos oportunidades de teletrabajo.[147]

Los datos no constituyen un análisis exhaustivo de todos los impactos de los programas de trabajadores huéspedes en la fuerza laboral estadounidense.[148] Sí demuestran la prevalencia de los trabajadores huéspedes, e indicios de cómo esta prevalencia puede estar generando impactos adversos en la fuerza laboral estadounidense, además del extenso análisis que el Departamento ha llevado a cabo. A su vez, esto sugiere que los trabajadores estadounidenses son vulnerables a una metodología de salario prevaleciente que se fija demasiado baja, o que se fija sin estar alineada con los datos del mercado laboral, tal como el Departamento sostiene que es la metodología actual.[149] Sin intervención regulatoria, casos similares continuarán erosionando la integridad del proceso de certificación laboral y socavando la confianza pública en la administración del Departamento de los programas H-1B y PERM.

En resumen, contrario a los objetivos del programa H-1B, los niveles de salario prevaleciente que, en muchos casos, no reflejan con precisión los salarios de trabajadores estadounidenses comparables, han permitido que algunas empresas desplacen, en lugar de complementar, a trabajadores estadounidenses con trabajadores H-1B. Si bien permitir que las empresas accedan a trabajadores altamente calificados para cubrir puestos especializados puede ayudar a las oportunidades laborales de los trabajadores estadounidenses en algunos casos, particularmente cuando existe una escasez laboral real en una industria u ocupación determinada, los beneficios de esta política disminuyen significativamente cuando los niveles de salario prevaleciente no reflejan con precisión los salarios de trabajadores empleados de manera similar en el mercado laboral estadounidense. Las distorsiones resultantes de una metodología de salario prevaleciente desvinculada de un análisis matemático riguroso permiten que algunas empresas reemplacen a trabajadores estadounidenses calificados con trabajadores extranjeros de menor costo, frustrando el propósito de las protecciones salariales de la INA (Ley de Inmigración y Nacionalidad) y reduciendo los salarios de los trabajadores estadounidenses que permanecen empleados en ocupaciones saturadas de trabajadores H-1B.

Estas preocupaciones no son nuevas. El Congreso ha reconocido desde hace mucho tiempo la necesidad de proteger a los trabajadores estadounidenses de los efectos adversos asociados con el empleo de trabajadores extranjeros, tal como se refleja en el lenguaje estatutario de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA, por sus siglas en inglés). Véase 8 U.S.C. 1182(a)(5) (certificación laboral y calificaciones para ciertos inmigrantes), 1182(n) (solicitud de condición laboral), 1182(p)(2) (atletas profesionales), 1182(t) (profesionales no inmigrantes). El Departamento tiene la obligación estatutaria de garantizar que las determinaciones de salario prevaleciente sean consistentes con este mandato, y por lo tanto esta reglamentación constituye un paso necesario hacia el restablecimiento del equilibrio en el mercado laboral y para garantizar que los trabajadores extranjeros se utilicen para complementar, y no desplazar, a la fuerza laboral nacional. (página impresa 15470)

El NPRM se basa en un amplio conjunto de datos económicos y administrativos, incluidas las tendencias del mercado laboral, datos de encuestas salariales y evidencia de los resultados de los programas que, según el Departamento, demuestran resultados adversos para los trabajadores estadounidenses. Refleja un juicio de política razonado de que la estructura salarial actual no refleja adecuadamente los salarios pagados a los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar en comparación con los salarios pagados a los trabajadores H-1B, y concluye que es necesaria una reforma para cumplir con el mandato legal del Departamento. Tras una cuidadosa consideración de estos datos, y de los posibles impactos económicos de los cambios propuestos, el Departamento ha desarrollado y ahora propone una metodología que protegería mejor a los trabajadores estadounidenses de la competencia desleal creada por la importación de trabajadores extranjeros, según lo exige la ley. De hecho, la crisis del H-1B ha llevado a la Comisión para la Igualdad de Oportunidades en el Empleo a emitir una guía que advierte a los empleadores que discriminar a favor de los solicitantes H-1B o en contra de los trabajadores nacidos en Estados Unidos es ilegal.[150]

Esta reglamentación está diseñada para garantizar que el programa H-1B y los programas relacionados operen de manera justa, transparente y protectora de los trabajadores estadounidenses, al mismo tiempo que permite a los empleadores acceder a trabajadores extranjeros cuando se paguen los salarios apropiados.

El Departamento propone revisar la metodología existente utilizada para determinar los niveles salariales prevalecientes en los programas H-1B, H-1B1, E-3 y PERM. Específicamente, el Departamento propone ajustar los percentiles salariales utilizados para definir los Niveles I y IV y refinar el uso de los datos de la BLS para garantizar que los salarios prevalecientes reflejen con mayor precisión los salarios pagados a los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar, a fin de garantizar que el empleo de trabajadores extranjeros no afecte adversamente los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses.

Con el fin de determinar los percentiles salariales prevalecientes que satisfacen más estrechamente los requisitos legales, el Departamento llevó a cabo un extenso análisis estadístico del mercado laboral utilizando datos históricos relacionados con los programas de inmigrantes y trabajadores huéspedes no inmigrantes que son objeto de este NPRM. En términos generales, el Departamento desarrolló los niveles salariales prevalecientes propuestos para alinear a los trabajadores de los programas pertinentes con resultados comparables del mercado laboral para la fuerza laboral estadounidense en su conjunto. Como parte de su análisis, el Departamento encuentra una amplia discrepancia (más de $19,000 por trabajador en promedio) entre los salarios percibidos por los trabajadores estadounidenses en las mismas ocupaciones y ubicaciones y los niveles salariales prevalecientes asignados a los solicitantes de LCA correspondientes. Los ajustes propuestos por el Departamento eliminarían esta brecha mediante una recalibración estadísticamente fundamentada de los percentiles salariales.

El Departamento procedió en tres pasos: (1) analizar los datos agregados de las LCA para comprender los salarios prevalecientes, los salarios reales y la composición ocupacional de los trabajadores H-1B durante los últimos cinco años; (2) comparar los datos de las LCA con los datos de la OEWS, los datos públicos más confiables e integrales disponibles que reflejan la compensación general del mercado laboral por ocupación, para determinar el salario vigente de las ocupaciones para los trabajadores estadounidenses ajustado por región; y (3) utilizar este análisis cuantitativo para determinar niveles salariales que realinearían los niveles salariales del H-1B con los de los trabajadores estadounidenses correspondientes. En este último paso, el Departamento también se basó en evidencia cualitativa y en su larga experiencia administrando estos programas, particularmente en el establecimiento de los Niveles Salariales I y IV.

Como se ha descrito anteriormente, el primer paso para el proceso de petición H-1B (y para otros programas de trabajadores temporales, aunque este análisis estadístico se centró exclusivamente en las peticiones H-1B, el más numeroso de todos los programas que utilizan LCA tanto en términos del número de LCA presentadas como del número de personas empleadas) es que el empleador presente una LCA ante el Departamento. Estas LCA son la mejor fuente de datos de información del mercado laboral respecto al salario prevaleciente aplicable a cualquier empleado H-1B en particular, el salario que le ofrece su empleador y el código SOC que describe su ocupación. En conjunto, constituyen la mejor fuente de datos de información del mercado laboral relativa a las ocupaciones H-1B. Estas LCA se presentan bajo pena de perjurio[151] por parte de la entidad contratante, quien debe declarar que "a mi leal saber y entender, la información contenida en ella es verdadera y exacta". Para los fines de este análisis, el Departamento utilizó todos los datos de LCA correspondientes a los años fiscales 2020 a 2025.[152]

El Departamento tomó amplias medidas para garantizar que los datos de las LCA fueran utilizables y confiables. Estas medidas incluyeron diversos pasos para depurar los datos, tales como eliminar anotaciones finales y cualquier artefacto decimal introducido durante el procesamiento previo, recortar espacios en blanco y descartar entradas que claramente no coincidían con la estructura del código SOC de 6 dígitos. Por ejemplo, en un caso, un código SOC se había ingresado como "151252"; esto se corrigió a "15-1252". El Departamento descartó un pequeño número de datos que presentaban errores evidentes.

Las LCA contienen varios elementos de datos que el Departamento utilizó en su análisis. Estos incluyen: (1) el SOC (Código O*NET/OEWS);[153] (2) Número de Trabajadores;[154] (3) Estado/Distrito/Territorio;[155] (4) Tasa Salarial Pagada a los Trabajadores No Inmigrantes;[156 157] (5) la Tasa Salarial Prevaleciente;[158] (6) Nivel Salarial.[159] Como es práctica estándar en cualquier análisis estadístico, el Departamento eliminó un pequeño número de valores atípicos,[160] y observaciones que tenían datos faltantes.

Para ilustrar el proceso del Departamento, considere un ejemplo de Solicitud de Condición Laboral (LCA) para un Científico de Datos. De cada LCA, el Departamento extrajo elementos de datos clave, (página impresa 15471) incluyendo el código ocupacional estándar (SOC), el número de trabajadores, el estado de empleo, el salario ofrecido, el salario prevaleciente y el nivel salarial. Todos los valores salariales se estandarizaron a montos anuales para mantener la consistencia. El Departamento aplicó este proceso a más de 3 millones de LCA presentadas entre los años fiscales 2020 y 2025, depurando los datos para eliminar errores y valores atípicos (por ejemplo, salarios inferiores a $20,000 o superiores a $500,000) y asegurando una codificación SOC precisa. Este conjunto de datos estandarizado constituyó la base del análisis estadístico que se describe a continuación.

En este caso, el Estado/Distrito/Territorio se habría codificado como Florida, según el Recuadro 8; la Tasa Salarial Pagada se habría codificado como $119,028 según el Recuadro 10; y la Tasa Salarial Prevaleciente se habría codificado como $75,691 según el Recuadro 11.[161] Esto se realizó para más de 3 millones de LCA presentadas durante el período de los años fiscales 2020 a 2025.

Utilizando estos datos, el Departamento calculó que el salario prevaleciente promedio, para todas las LCA de los años fiscales 2020 a 2025, fue de $111,717. El Departamento también calculó que el salario promedio pagado a los beneficiarios de las mismas LCA fue de $121,908.[162] En otras palabras, el empleado promedio del programa LCA recibió un salario real, y por lo tanto obtuvo, una prima de $10,191 por encima del nivel de salario prevaleciente ofrecido, una brecha que indica que el salario prevaleciente se fija por debajo del valor de mercado de los trabajadores estadounidenses comparables.

A continuación, el Departamento comparó la compensación pagada a los beneficiarios de las solicitudes H-1B con la compensación pagada a trabajadores estadounidenses equivalentes. Para ello, el Departamento realizó un análisis estadístico comparando los datos de LCA anteriores con los datos de la fuerza laboral estadounidense en general, limitados a la misma ocupación y región geográfica.

La mejor fuente de datos disponible para comparar con la fuerza laboral estadounidense es la OEWS,[163] que, como se explicó anteriormente, es el análisis más completo y administrado de manera consistente de los datos del mercado laboral que está indexado a códigos ocupacionales. Los datos de la OEWS reflejan las condiciones del mercado laboral para la fuerza laboral estadounidense en su conjunto, y no solo para los programas de no inmigrantes. Para cada ocupación, clasificada utilizando los mismos códigos SOC que aparecen en las LCA, la OEWS reporta salarios promedio, que pueden ajustarse según la región geográfica, incluido el estado.

Por ejemplo, para Desarrolladores de Software (Código SOC 15-1252), que es el código SOC más común para el cual se solicitó una LCA entre el AF2020 y el AF2025, el salario promedio en California es de $170,910; en Alabama, es de $113,020, y en Wisconsin, es de $103,360.[164] Como se explicó anteriormente, las LCA también reportan el Código SOC y el estado, los mismos datos que cualquier usuario puede ingresar en el sistema OEWS para obtener un salario promedio para los trabajadores en esa clasificación ocupacional y ubicación.

Para comparar los datos de las LCA con los datos de OEWS, el Departamento codificó cada LCA con el salario medio correspondiente reportado por OEWS, para la misma ocupación y estado, con el fin de crear una comparación equivalente ("manzanas con manzanas"). Así, por ejemplo, si una LCA determinada era para un Desarrollador de Software en el estado de Alabama para el AF2024, se habría codificado con $113,020, el salario anualizado promedio para la misma ocupación en el mismo lugar. Esta codificación se realizó, exactamente de la misma manera, para millones de LCA.

Para volver al ejemplo anterior de la LCA, esta se codificó como Científico de Datos (Código SOC 15-2051), y estaba ubicada en Florida, AF 2024. En el análisis del Departamento, esto se habría codificado utilizando la tasa salarial de OEWS correspondiente para el mismo Código SOC, estado y año, con un salario promedio de $105,820.[165]

Si bien algunos empleados de solicitantes de LCA ganaban más y otros menos que el promedio de OEWS, el Departamento inicialmente asumió que estas diferencias se compensarían entre los Niveles Salariales I-IV. En teoría, si las LCA reflejaran una distribución equilibrada de niveles de puesto, el salario ofrecido promedio debería aproximarse al promedio de OEWS para la ocupación. Sin embargo, las LCA se concentran desproporcionadamente en el Nivel I y el Nivel II, los niveles salariales más bajos, los cuales se fijan significativamente por debajo del salario mediano o promedio. Esta concentración no es inesperada, ya que los empleadores a menudo clasifican los puestos en estos niveles, y los trabajadores H-1B tienden a ser ubicados en puestos designados como de nivel inicial o de nivel inferior. De hecho, el 63 por ciento de las LCA certificadas en el AF 2024 estaban en el Nivel I o el Nivel II, según los datos de desempeño de LCA del Departamento.[166] Debido a que estos niveles están muy por debajo del promedio de OEWS, los salarios agregados de los trabajadores H-1B se sesgan hacia abajo respecto al promedio ocupacional general. Si bien esta regla no modifica la forma en que los empleadores clasifican los niveles de puesto, elevar los umbrales de salario prevaleciente ayudará a garantizar que los niveles salariales reflejen mejor las calificaciones requeridas para las ocupaciones especializadas y reducirá los incentivos para seleccionar el nivel salarial más bajo permitido.

Sin embargo, el promedio de los salarios ocupacionales medios de OEWS, en todas las LCA, fue de $130,219, lo cual es un poco más de $9,000 superior a la tasa salarial pagada, y más de $19,000 superior a la tasa de salario prevaleciente basada en los niveles salariales actuales. Este monto de $130,219 representa el promedio de todos los salarios por ocupación, estado y año fiscal, que coinciden con los millones de LCA en el conjunto de datos del Departamento. Como se muestra más adelante, se utilizó como el Valor de Referencia del Departamento [167] para establecer los niveles de salario prevaleciente en el Paso 3 del análisis.

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Dada la existencia de una variedad de niveles de habilidad, ocupaciones y regiones, la brecha significativa entre el Valor de Referencia y el promedio de los datos de salario prevaleciente y salario pagado no debería existir a menos que el propio programa de LCA estuviera causando una discrepancia. En otras palabras, el trabajador estadounidense promedio en la misma ocupación y región está obteniendo una prima salarial de casi $19,000 por encima de lo que se le exige pagar al trabajador no estadounidense en situación similar bajo el sistema de salario prevaleciente, el cual, en muchos de los programas de no inmigrante, como el programa H-1B, está restringido a personas que buscan trabajar en ocupaciones especializadas que tal vez deberían percibir salarios más altos, no más bajos.

El Departamento considera que estas discrepancias significativas entre los resultados del mercado laboral de los trabajadores estadounidenses, representados por el Valor de Referencia, y los resultados del mercado laboral de los empleados del programa de LCA específicamente, representados por los salarios realmente pagados y los salarios prevalecientes que se aplican, indican tanto la existencia de un problema, que la discrepancia salarial afectará negativamente los salarios de los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar, como la solución propuesta, que consiste en revisar la estructura de salario prevaleciente para alinearla más con los salarios promedio percibidos por trabajadores estadounidenses equivalentes.

Con el fin de alinear las tasas salariales del programa LCA con el mercado laboral general de los Estados Unidos, el Departamento busca establecer un nivel salarial vigente que genere un promedio, utilizando el mismo enfoque matemático descrito anteriormente, que sea aproximadamente igual al promedio de los salarios medios de las ocupaciones típicas del programa LCA. Utilizando la metodología revisada que el Departamento propone para el salario vigente, la cual establece el Nivel salarial I del percentil 17 al 34; el Nivel salarial II del percentil 34 al 52; el Nivel salarial III del percentil 50 al 70; y el Nivel salarial IV del percentil 67 al 88, el Departamento logra esta alineación, llegando al Valor de Referencia, y por lo tanto, aproximadamente igual a si el Departamento hubiera tomado una muestra aleatoria de trabajadores estadounidenses en situación similar.

Para identificar estos niveles, el Departamento creó un modelo estadístico, utilizando la composición conocida de los programas LCA en términos de los mismos factores descritos anteriormente: salarios, ubicaciones y ocupaciones, y empleó métodos estadísticos reconocidos para establecer niveles salariales vigentes que resultaran en un nivel salarial vigente promedio igual al promedio de los salarios medios, suponiendo la misma composición que el programa LCA. Dicho de otro modo, el modelo respondió la siguiente pregunta: si los mismos empleadores, con las mismas ocupaciones, ubicaciones estatales y niveles salariales, solicitaran los programas LCA en el siguiente año fiscal, tal como lo hicieron en el año fiscal más reciente, ¿qué niveles salariales vigentes se necesitan para garantizar que el salario vigente promedio sea igual al Valor de Referencia?

Los métodos numéricos son técnicas computacionales que se utilizan para hallar soluciones aproximadas a problemas matemáticos complejos que carecen de soluciones en forma cerrada. Por ejemplo, la ecuación (x + y = 1) no puede resolverse de manera única, ya que (x) y (y) pueden tomar infinitos valores que satisfacen la ecuación (por ejemplo, (x = 0.5, y = 0.5) o (x = 1, y = 0), etc.).[168] De manera similar, la función de pérdida, que refleja la diferencia entre el salario medio previsto y el salario medio objetivo Wtarget, se define como:

Aquí, Wi ( p1, p4) es el salario interpolado para la fila (i)-ésima, con base en los percentiles asignados, y (N) es el número total de filas.

La optimización utiliza el método del algoritmo Broyden-Fletcher-Goldfarb-Shanno, un algoritmo basado en gradientes, para minimizar la pérdida. Se aplican restricciones para garantizar que:

10 ≤ p1 < p4 ≤ 90 y p4 − p1 ≥ 10.

Los valores iniciales para ( p1) y ( p4) se establecen en 35 y 90,[169] respectivamente. Estos eran aproximadamente los valores que el Departamento consideraba que lograrían los objetivos de política para los Niveles salariales I y IV, respectivamente, (como se analiza más adelante) y también representaban los mismos valores que el Departamento estableció en un proceso de reglamentación anterior. Sin embargo, 35 y 90 no generaron la solución; la solución que generaron estaba por encima del Valor de Referencia. Luego, el Departamento aplicó el algoritmo Broyden-Fletcher-Goldfarb-Shanno, el cual toma una “estimación” inicial e intenta repetidamente hacer coincidir ese conjunto de valores con la solución deseada, hasta que finalmente se alcanza. Después de esta optimización, la solución produce los niveles salariales optimizados ( p1, p2, p3, p4), correspondientes a los Niveles I a IV, que fueron 34, 52, 70 y 88, de manera que la solución logra aproximadamente el Valor de Referencia. La diferencia final entre la media prevista y la media objetivo se reporta como el resultado de la optimización.

Como se explica más adelante, esta solución no es el único conjunto de valores que permitiría al Departamento igualar el Valor de Referencia. La siguiente sección analiza el fundamento del Departamento para establecer los Niveles I y IV en el percentil 34 y 88, en lugar de desplazarse hacia arriba o hacia abajo en la escala salarial para alcanzar el Valor de Referencia.

Como se explicó anteriormente, los Niveles salariales II y III se establecen de manera aritmética, según lo exige la INA; el Nivel II se calculará dividiendo entre tres la diferencia entre los Niveles I y IV, y sumando el cociente al valor calculado para el Nivel I. El Nivel III se calculará dividiendo entre tres la diferencia entre los Niveles I y IV, y restando el cociente del valor calculado para el Nivel IV. Por lo tanto, el Departamento en la práctica debe elegir dos niveles salariales (página impresa 15473): el Nivel salarial I y el Nivel salarial IV.[170]

El Departamento propone aumentar el Nivel Salarial I del percentil 17 al percentil 34 por diversas razones. Para empezar, mantener el Nivel I en el percentil 17 habría producido, conforme a la fórmula estatutaria descrita anteriormente, una estructura de niveles salariales excesivamente sesgada hacia la derecha, lo cual habría sido menos granular, distorsionado y menos congruente con los requisitos legales.[171] Más importante aún, como el Departamento ha explicado en detalle en la Sección II.B, muchas de las ocupaciones más comunes en los programas de LCA, y especialmente en el programa H-1B, con frecuencia reportan requerir una educación inferior a una licenciatura. Por ejemplo, Ingenieros/Arquitectos de Sistemas Informáticos (Código SOC 15-1299.08), que es uno de los puestos más comúnmente solicitados en todos los programas de LCA, es un trabajo de Zona de Empleo Tres, lo que significa que "[l]a mayoría de las ocupaciones en esta zona requieren capacitación en escuelas vocacionales, experiencia laboral relacionada, o un título de asociado" y que el 68% de los encuestados reportó que la ocupación requería requisitos inferiores al nivel de licenciatura, ya sea un título de asociado u otra educación postsecundaria.[172] Al establecer el Nivel Salarial I en el percentil 17, la metodología actual fija un salario prevaleciente que es directamente comparable al de personas que no trabajan en puestos de alta especialización dentro de esa categoría ocupacional, que son las únicas elegibles para utilizar la mayoría de los programas de LCA.[173]

Además de estos hallazgos, el Departamento también señala indicios de que el mercado laboral relevante está equilibrado, o incluso inclinado hacia una oferta de mano de obra en lugar de una escasez. En primer lugar, el Departamento observa que el salario promedio pagado en comparación con la prima sobre el salario prevaleciente para el Nivel Salarial I es particularmente alto. Como se muestra a continuación en el Anexo 5, mientras que el salario prevaleciente promedio fijado para el Nivel Salarial I fue de $73,804, el salario promedio ofrecido fue de $83,055. Esta brecha de aproximadamente $10,000 demuestra que los trabajadores asignados al Nivel Salarial I están obteniendo primas muy elevadas en comparación con el salario prevaleciente asignado, de hecho, las primas más grandes, en términos porcentuales, entre los cuatro Niveles Salariales. En segundo lugar, el Departamento observa datos del mercado laboral que indican desempleo entre los recién graduados universitarios estadounidenses y los trabajadores tecnológicos, según se describe anteriormente en la Sección II.B. En tercer lugar, el Departamento señala los despidos masivos de trabajadores estadounidenses por parte de muchas de las mismas empresas que solicitan visas bajo los programas de LCA, como se documenta en la Sección II.B.

En contraste, cuando el Departamento originalmente fijó el Nivel Salarial I en el percentil 17 en 2005, no ofreció hallazgos, datos ni justificación alguna para esta cifra. Sin embargo, al mismo tiempo, el Departamento reconoce que, aunque todos los puestos dentro del sistema H-1B en particular requieren la aplicación teórica y práctica de un conjunto de "conocimientos altamente especializados", su posición histórica ha sido que el Nivel Salarial I corresponde a tasas salariales para "empleados de nivel inicial".[174] No obstante, estas ocupaciones de nivel inicial deben, de todas formas, cumplir con los demás requisitos de los programas de LCA, incluido el de ser ocupaciones especializadas. En este momento, el Departamento considera que el percentil 34 logra el equilibrio adecuado al alinear a los trabajadores del programa LCA con los comparadores apropiados, a la vez que conserva la naturaleza de nivel inicial del Nivel Salarial. El Departamento acoge con beneplácito evidencia relativa a la oferta de trabajadores estadounidenses, o al impacto de tecnologías como la inteligencia artificial, que indique la necesidad de elevar aún más el Nivel Salarial I para prevenir efectos adversos.

Otra razón por la cual el Departamento propone fijar el Nivel Salarial I en el percentil 34, y no más bajo (ni más alto), es que también, por los motivos expuestos a continuación, considera que el Nivel Salarial IV debería fijarse en el percentil 88. Utilizando la fórmula matemática antes mencionada que organiza los salarios prevalecientes para que coincidan con el Valor de Referencia, si el Departamento fijara el Nivel Salarial I más bajo, ello exigiría que el Nivel IV se fijara más alto. Esto plantearía un problema práctico, ya que en ciertas configuraciones ocupacionales y geográficas, los datos de la OEWS podrían no ser lo suficientemente granulares para proporcionar la información necesaria. Por el contrario, si el Nivel Salarial I se fijara más alto, obligaría a que el Nivel Salarial IV fuera más bajo. Esto sería indeseable, ya que diluiría el requisito del salario prevaleciente para el Nivel Salarial IV y forzaría que los demás Niveles Salariales se vieran truncados.

Si bien el cambio propuesto por el Departamento de modificar el Nivel Salarial I del percentil 17 al percentil 34 requiere que el Nivel Salarial IV se establezca en el percentil 88, también considera que este cambio mejora la alineación de la metodología del salario prevaleciente con la INA. El Departamento considera que el Nivel IV debería aumentarse del percentil 67 al percentil 88, debido a que la mayoría de las Solicitudes de Condición Laboral (LCA) a las que se les asigna un salario prevaleciente de Nivel IV ya ofrecen salarios reales significativamente superiores al salario prevaleciente de Nivel IV, lo que sugiere que el salario prevaleciente de Nivel IV no se alinea con la educación y experiencia de los trabajadores más calificados en ocupaciones especializadas. En el año fiscal 2024, el Departamento observó que los empleadores presentaron Solicitudes de Condición Laboral (LCA) para más de 100,000 puestos H-1B clasificados en el Nivel Salarial IV, lo que representa el nivel de habilidad más alto bajo la estructura actual de salario prevaleciente. El salario promedio pagado a estos trabajadores fue de $172,714, mientras que el salario prevaleciente promedio certificado para estos puestos fue de $151,095, una diferencia de $21,619, o aproximadamente el 14 por ciento.[175] Esto también indica que este salario real es más consistente con el que se paga a trabajadores estadounidenses empleados de manera similar que el salario prevaleciente.

El nivel salarial más alto debería ser proporcional a los salarios pagados a los trabajadores con mayor remuneración en cualquier ocupación dada, debido a que dichos trabajadores también son generalmente los trabajadores con las habilidades, educación y competencia más avanzadas en la ocupación, mientras que la metodología actual probablemente incluye en el nivel salarial IV (página impresa 15474) a algunos trabajadores que no podrían describirse como trabajadores "especializados" que poseen el conocimiento más especializado y el mayor grado de competencia. Generalmente ocurre que, a medida que aumentan la educación y la experiencia de un trabajador, también aumentan sus salarios. Además, si bien la INA establece calificaciones básicas mínimas basadas en habilidades para quién puede obtener una clasificación H-1B o EB-2, no establece ningún límite respecto a qué tan altamente calificado puede ser un trabajador dentro de estos programas.[176] Por lo tanto, si bien el Departamento necesariamente descontó el extremo inferior de la distribución salarial de la OEWS al determinar el salario de nivel inicial, debe darse plena consideración a la parte más alta de la distribución al ajustar el salario del Nivel IV.

De hecho, los trabajadores H-1B pueden estar, y de hecho ya están en al menos algunos casos, entre los trabajadores mejor remunerados, y por lo tanto probablemente se encuentran entre los trabajadores más altamente calificados dentro de sus respectivas ocupaciones.[177] Esto se demuestra mediante una revisión de los salarios más altos pagados a los trabajadores H-1B en las ocupaciones más comunes en las que se emplea a trabajadores H-1B. En el año fiscal 2024, por ejemplo, los no inmigrantes H-1B más altamente remunerados empleados como Analistas de Sistemas Informáticos ganaron salarios anuales superiores a $500,000. Los salarios de los trabajadores en el percentil 90 de la distribución de la OEWS para estas ocupaciones son, por el contrario, significativamente más bajos. Los Analistas de Sistemas Informáticos en el percentil 90 de la distribución de la OEWS ganan aproximadamente $166,030.[178] En otras palabras, los trabajadores H-1B, en algunos casos, ganan salarios muy superiores a los que gana el 90 por ciento de todos los trabajadores estadounidenses en la misma ocupación. Esto indica que el percentil 67 simplemente no es proporcional a los salarios pagados a trabajadores estadounidenses empleados de manera similar. Si bien los datos de la OEWS no reportan directamente los niveles de educación y experiencia de los trabajadores estadounidenses mejor pagados, el Departamento infiere razonablemente que los trabajadores que ganan en el percentil 90 o por encima de este probablemente posean títulos avanzados, experiencia sustancial y responsabilidades significativas, características que se alinean estrechamente con las de los trabajadores H-1B más altamente remunerados en las mismas categorías ocupacionales.

Como prueba adicional de que los trabajadores H-1B pueden ser, y en ocasiones son, de los más calificados y competentes en sus ocupaciones, un examen del extremo superior de la distribución salarial dentro del programa H-1B muestra que, en el caso de los no inmigrantes H-1B con títulos de posgrado y de licenciatura, la asociación entre el nivel educativo y el nivel de ingresos comienza a debilitarse en cierta medida. Un análisis de los trabajadores con mayores ingresos dentro del programa H-1B revela que los trabajadores H-1B, en particular aquellos con títulos de licenciatura y posgrado, pueden estar entre los más calificados y capaces en sus campos. Resulta interesante que, en este extremo superior de la distribución salarial, el vínculo habitual entre el nivel educativo y el ingreso comienza a debilitarse. Entre los trabajadores H-1B mejor remunerados, cuanto más alto es el nivel de ingresos, más probable es que el trabajador extranjero solo cuente con un título de licenciatura.[179] Esto sugiere firmemente que las personas en el cuarto nivel salarial poseen las habilidades y la competencia más avanzadas, los únicos parámetros restantes que pueden explicar razonablemente diferencias salariales significativas, dentro de sus ocupaciones, dado que los años adicionales de educación resultan en gran medida irrelevantes para explicar los salarios entre quienes perciben los ingresos más altos.

Además, dado que los Niveles II y III se establecen de acuerdo con una fórmula legal prescrita por la INA, el Departamento ha seleccionado el percentil 88 para el Nivel IV a fin de garantizar que los Niveles II y III se fijen en un nivel suficientemente alto. Este enfoque mejora la alineación con las condiciones del mercado laboral, al mismo tiempo que preserva la práctica histórica del Departamento de basarse en los datos de la OEWS y sus obligaciones legales de garantizar que el empleo de trabajadores extranjeros no afecte negativamente los salarios y las condiciones de trabajo de los trabajadores estadounidenses.

En los casos en que la encuesta OEWS no proporcione un salario de Nivel IV calculable debido a la limitación superior de los datos (top-coding) o a otras limitaciones de los datos, el DOL propone que el Administrador de la OFLC determine el salario de Nivel IV utilizando el mayor de los siguientes valores: (1) la tasa salarial por hora vigente aplicable al intervalo salarial más alto de la OEWS para la ocupación y área geográfica específicas; o (2) la media aritmética de los salarios de todos los trabajadores para la ocupación y área geográfica más específicas disponibles. Este enfoque garantiza que las determinaciones del salario prevaleciente permanezcan conformes con el requisito legal de reflejar salarios acordes con la experiencia, la educación y el nivel de supervisión, evitando al mismo tiempo distorsiones causadas por datos incompletos.

El Departamento continuará calculando los dos niveles salariales intermedios de conformidad con el 8 U.S.C. 1182(p)(4), el cual dispone que, al establecer una estructura salarial de cuatro niveles, "[c]uando una encuesta gubernamental existente solo tenga 2 niveles, pueden crearse 2 niveles intermedios dividiendo entre 3 la diferencia entre los 2 niveles ofrecidos, sumando el cociente así obtenido al primer nivel y restando ese cociente del segundo nivel." [180] La encuesta OES de la BLS es, según lo dispuesto en la ley, una encuesta existente que desde hace mucho tiempo ha proporcionado dos niveles salariales para uso del Departamento en el establecimiento de las tasas de salario prevaleciente.[181]

El Departamento aplica la fórmula legal de la siguiente manera: la diferencia entre los dos niveles proporcionados por los datos de la encuesta OEWS es de 54 percentiles. Al dividir esto entre tres se obtiene un cociente de 18. Este cociente, sumado al valor del salario de Nivel I en el percentil 34, produce un salario de Nivel II en aproximadamente el percentil 52. Al restarlo del valor del salario de Nivel IV en el percentil 88, el cociente produce un salario de Nivel III en aproximadamente el percentil 70 de la distribución de la OEWS.

El Departamento invita a presentar comentarios públicos sobre si estos niveles reflejan adecuadamente los requisitos legales y las realidades del mercado laboral, o si niveles salariales prevalecientes alternativos ayudarían de manera más integral al Departamento a cumplir con sus requisitos legales y reglamentarios. El Departamento está particularmente interesado en recibir comentarios sobre si la metodología propuesta tiene en cuenta adecuadamente los niveles de educación, experiencia y responsabilidad, según lo requerido por la INA en el 8 U.S.C. 1182(p)(4).

El Departamento recalca que tanto los programas H-1B como EB-2 están, por diseño legal y aplicación reglamentaria, destinados a trabajadores altamente calificados. La INA define una "ocupación especializada" para efectos de H-1B como aquella que requiere la aplicación teórica y práctica de un conjunto de conocimientos altamente especializados ( printed page 15475) y la obtención de al menos un título de licenciatura en una especialidad específica.[182] De manera similar, la clasificación de visa de inmigrante EB-2 generalmente se limita a personas que poseen títulos avanzados o su equivalente, o que demuestran una capacidad excepcional en las ciencias, las artes o los negocios.[183] Estas definiciones legales se ven reforzadas por los reglamentos del Departamento, los cuales exigen que los puestos calificados requieran educación y experiencia que superen las del mercado laboral general. De conformidad con estos requisitos, los datos de la OFLC del año fiscal 2024 muestran que más del 89 por ciento de los puestos H-1B y el 68 por ciento de las solicitudes PERM correspondieron a ocupaciones en las Zonas de Empleo 4 y 5, categorías que el sistema O*NET del Departamento define como aquellas que requieren una preparación considerable a extensa, incluyendo educación avanzada, capacitación y experiencia. Esta concentración en ocupaciones de alta preparación subraya el enfoque de los programas en la mano de obra altamente calificada y respalda el enfoque del Departamento para calibrar los niveles de salario prevaleciente en consecuencia.

Como se señaló anteriormente, la estructura salarial de cuatro niveles del Departamento se utiliza para establecer el salario prevaleciente en cinco programas diferentes de inmigrantes y no inmigrantes. Habiendo explicado el razonamiento del Departamento sobre por qué los niveles salariales ajustados son adecuados para los programas que consisten en trabajadores más altamente calificados con títulos avanzados y/o conocimientos especializados, a saber, la clasificación de inmigrante EB-2 y los programas de no inmigrante H-1B, E-3 y H-1B1, el Departamento ahora pasa a explicar la idoneidad de utilizar esos mismos niveles salariales para la clasificación EB-3, la cual comprende trabajadores de menor calificación, profesionales con títulos de licenciatura e individuos capaces de desempeñar trabajo no calificado. El Departamento concluye que los niveles salariales ajustados conforme a la estructura de cuatro niveles son adecuados para su uso en ocupaciones y en solicitudes de empleo que correspondan a la clasificación EB-3.

En primer lugar, el Departamento señala que las estrechas conexiones entre la clasificación EB-3 y los demás programas cubiertos por la estructura salarial del Departamento hacen que sea desaconsejable e impráctico tratar a la clasificación EB-3 de manera diferente. Como se detalló anteriormente, muchos trabajadores H-1B ajustan su estatus al de residentes permanentes legales a través de la clasificación EB-3, y la forma en que operan los programas implica que, en muchos casos, los trabajadores extranjeros pueden, en cierto sentido, tener un pie en cada programa simultáneamente durante períodos prolongados. Por lo tanto, el uso de metodologías salariales diferentes en los programas generaría la posibilidad indeseable de que un trabajador que desempeña el mismo puesto para el mismo empleador reciba repentinamente un salario diferente al ajustar su estatus. De manera similar, si bien tienen criterios de elegibilidad algo diferentes, las clasificaciones EB-2 y EB-3 no son mutuamente excluyentes, ya que muchos trabajadores que satisfacen los criterios de elegibilidad de una también satisfacen los de la otra.[184] Por lo tanto, aplicar la misma metodología salarial en ambas clasificaciones es importante para garantizar un trato coherente a trabajadores en situaciones similares y evitar la creación de incentivos para que los empleadores prefieran una clasificación sobre otra, en detrimento de los trabajadores estadounidenses que puedan estar interesados en la oportunidad de empleo correspondiente, debido a que metodologías salariales diferentes generan salarios diferentes.[185] Estas consideraciones hacen importante tratar a la clasificación EB-3 de la misma manera que a los programas EB-2 y H-1B. La pregunta que surge entonces es si la clasificación EB-3 queda correctamente contemplada por los niveles salariales ajustados. El Departamento considera que sí lo está.

El Departamento reconoce que la aplicación de la estructura salarial de cuatro niveles en cinco programas migratorios de inmigrantes y no inmigrantes diferentes, con poblaciones variables, y en cientos de clasificaciones ocupacionales distintas, presenta desafíos inherentes. La amplitud de ocupaciones a las que se aplican los niveles salariales significa que los salarios prevalecientes establecidos por la estructura salarial no estarán perfectamente ajustados a las circunstancias de cada oportunidad de empleo individual o de cada ocupación.[186] El Departamento ha procurado abordar este desafío adoptando una metodología que se ajuste mejor a la mayor proporción de las poblaciones de inmigrantes y no inmigrantes cubiertas por los programas que utilizan la estructura salarial de cuatro niveles. A juicio del Departamento, hacerlo es el mejor enfoque para abordar las variaciones entre los programas que resulta más coherente con la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA, por sus siglas en inglés). Las protecciones salariales en los programas H-1B y PERM están diseñadas para proteger contra el desplazamiento de los trabajadores estadounidenses o el efecto adverso sobre ellos causado por el empleo de trabajadores extranjeros.[187] Como se señaló anteriormente, el riesgo de que la presencia de trabajadores extranjeros con salarios más bajos en un mercado laboral menoscabe los salarios y las oportunidades de empleo de los trabajadores estadounidenses es mayor cuando existen concentraciones más grandes de dichos trabajadores.[188] Por lo tanto, ajustar los niveles salariales prestando especial atención a aquellas ocupaciones y clasificaciones de visa con el mayor número de trabajadores extranjeros centra la atención en abordar el peligro que el esquema legal pretende prevenir, es decir, los efectos adversos sobre los trabajadores estadounidenses, donde este es más agudo.

Por lo tanto, como se explicó anteriormente, al determinar los salarios pagados a los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar a los trabajadores H-1B, el análisis del Departamento se centró, en la mayor medida posible, en aquellas ocupaciones que representan el 1 por ciento o más de la población total de H-1B, y que también representan una proporción significativa de la población de PERM.[189] De manera similar, el Departamento ha dado la debida ponderación en su análisis sobre dónde establecer los niveles de salario prevaleciente al hecho de que la clasificación EB-3 representa una proporción sumamente pequeña de la población total de trabajadores extranjeros cubierta por la estructura salarial. El programa H-1B es el programa de trabajadores huéspedes más grande de los Estados Unidos.[190] En el año fiscal 2023, el Departamento de Seguridad Nacional (DHS, por sus siglas en inglés) aprobó 386,318 peticiones H-1B.[191] Ese mismo año, 27,760 trabajadores fueron admitidos para la residencia permanente legal en la clasificación EB-2.[192] Ese año se admitió un total de solo 27,590 trabajadores inmigrantes EB-3.[193] Por lo tanto, el programa EB-3 ( página impresa 15476) representa, como máximo, aproximadamente entre el 5 y el 10 por ciento de la población total de inmigrantes y no inmigrantes regida por la estructura salarial de cuatro niveles que es admitida o a la que se le otorga de otro modo un estatus en un año determinado.[194] Esto no significa que el Departamento no haya dado plena consideración a la clasificación EB-3 al evaluar la mejor manera de ajustar los niveles salariales. Solo significa que el Departamento ha ponderado apropiadamente el tamaño del programa, y por lo tanto el riesgo que representa para los trabajadores estadounidenses, al identificar una solución a los efectos adversos causados por los niveles salariales existentes, un enfoque que el Departamento considera la mejor manera de tener en cuenta las variaciones entre los programas cubiertos por la estructura salarial al dar efecto al propósito de las protecciones salariales de la INA. Además, debido a que los trabajadores H-1B pueden posteriormente solicitar el estatus de residente permanente legal con base en una petición de visa de inmigrante aprobada en la categoría de preferencia EB-3, mantener niveles salariales desalineados entre estas categorías podría crear un incentivo financiero para que los empleadores opten por la clasificación con el requisito salarial más bajo, lo que socavaría la integridad de la estructura salarial y los esfuerzos del Departamento por garantizar protecciones laborales uniformes entre los programas.

Después de evaluar la naturaleza de la población inmigrante EB-3, el Departamento ha determinado que los niveles salariales ajustados bajo la estructura de cuatro niveles toman en cuenta de manera adecuada la experiencia, la educación y el nivel de supervisión de los trabajadores EB-3, a la luz del propósito de las salvaguardas salariales de la INA. El programa EB-3 consiste en tres clasificaciones distintas: "trabajadores calificados", definidos como extranjeros "capaces . . . de realizar trabajo calificado (que requiere al menos dos años de capacitación o experiencia), que no sea de naturaleza temporal o estacional, para el cual no se dispone de trabajadores calificados en los Estados Unidos"; "profesionales", definidos como extranjeros "que poseen títulos de licenciatura y que son miembros de las profesiones"; y "otros trabajadores", definidos como extranjeros "capaces . . . de realizar trabajo no calificado, que no sea de naturaleza temporal o estacional, para el cual no se dispone de trabajadores calificados en los Estados Unidos". [195] Para cada una de estas clasificaciones, los niveles salariales revisados, fijados aproximadamente en los percentiles 34, 52, 70 y 88, proporcionan un método apropiado para calcular el salario prevaleciente. Aunque algunos trabajadores EB-3 podrían no cumplir con los requisitos legales para la clasificación H-1B, un trabajador H-1B generalmente calificaría para la clasificación EB-3. Por lo tanto, y de manera consistente con el enfoque del Departamento respecto de los programas H-1B1 y E-3, el Departamento no considera apropiado bifurcar la estructura salarial entre programas. Mantener una metodología salarial unificada de cuatro niveles garantiza la consistencia en las determinaciones salariales, previene la búsqueda del programa más conveniente (program shopping), y promueve el trato equitativo de los trabajadores extranjeros empleados de manera similar en las distintas clasificaciones de visa.

En cuanto a las clasificaciones de menor nivel de habilidad, el Departamento ha reconocido previamente que los trabajadores menos calificados tienen menos probabilidades de variar en los salarios que se les pagan con base en diferencias en los niveles de habilidad.[196] Esto se debe a que los propios niveles de habilidad tienen menos probabilidades de variar en dichas ocupaciones. Un trabajo que requiere habilidades limitadas, tales como las que se pueden adquirir mediante dos años de capacitación o menos, probablemente pueda ser realizado con un dominio similar tanto por alguien con niveles más bajos de educación y experiencia como por alguien con mayor experiencia y educación.[197] La diferenciación significativa entre trabajadores con base en las habilidades en tales ocupaciones se reduce, por lo tanto. A partir de esto, el Departamento ha concluido previamente que fijar los salarios prevalecientes para los trabajadores menos calificados más cerca de la media de la distribución salarial general de la OEWS constituye una forma más apropiada de protegerse contra los efectos salariales adversos.[198] Dado que la mayoría de los trabajadores en ocupaciones de menor habilidad tienen niveles similares de habilidad, un salario que se aproxime al salario promedio de todos los trabajadores en la ocupación tiene mayor probabilidad de garantizar que los trabajadores empleados de manera similar perciban salarios similares. Por ejemplo, en el año fiscal 2024, el Departamento certificó solicitudes PERM para ocupaciones tales como gerentes de servicios de alimentos, trabajadores de procesamiento de carne y recolectores de champiñones, roles que típicamente requieren educación o capacitación formal limitada. En estas ocupaciones, el rango de habilidades y calificaciones entre los trabajadores es relativamente estrecho, lo cual respalda la conclusión del Departamento de que los salarios prevalecientes para tales roles deben fijarse más cerca de la media de la distribución salarial de la OEWS para reflejar la limitada variación en las calificaciones de los trabajadores.

Ese razonamiento se mantiene válido para las clasificaciones de menor nivel de habilidad dentro de la categoría de preferencia de visa de inmigrante EB-3, que incluye a trabajadores cuyos empleos no requieren habilidad o requieren dos años de experiencia o capacitación. Es mucho más probable que estos trabajadores se ubiquen dentro de los dos niveles salariales inferiores dada su relativa falta de educación y experiencia.[199] Bajo los nuevos niveles salariales, probablemente serían ubicados en el percentil 34 o en el percentil 52 de las distribuciones salariales de la OEWS. Ambos niveles, si bien no están perfectamente adaptados al componente de menor habilidad de la clasificación EB-3, se encuentran cerca de la parte media de la distribución salarial, y por lo tanto son generalmente apropiados para los trabajadores de menor calificación.

Por razones independientes, el Departamento concluye que los niveles salariales recién ajustados también satisfacen adecuadamente las obligaciones del Departamento en el establecimiento de los niveles salariales conforme a la INA con respecto a los profesionales EB-3. A diferencia de los trabajadores EB-3 de menor calificación, los profesionales con títulos de licenciatura en la clasificación EB-3 sí poseen un nivel de habilidad que permite una mayor diferenciación dentro de la ocupación. También es cierto que dichos trabajadores probablemente tendrán niveles de educación y experiencia más bajos que los trabajadores EB-2, a quienes se les exige poseer una maestría o su equivalente. Un salario de nivel inicial en el percentil 34, si bien se ajusta más estrechamente a la educación y experiencia de un trabajador EB-2 o H-1B, puede resultar en el extremo superior para un profesional EB-3 en algunos casos.[200] Sin embargo, otras consideraciones demuestran la pertinencia del percentil 34 de la distribución salarial de la OEWS como el salario de nivel inicial para dichos trabajadores.

El Departamento enfatiza que el proceso de certificación laboral en los programas PERM (página impresa 15477) está diseñado para garantizar que no haya trabajadores estadounidenses disponibles y dispuestos, y que los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses no se vean afectados de manera adversa por el empleo de el(los) trabajador(es) inmigrante(s). Desde el momento en que se promulgó originalmente la INA, sus disposiciones de certificación laboral fueron diseñadas “para proporcionar salvaguardas sólidas para la mano de obra estadounidense y para proteger a la mano de obra estadounidense contra una afluencia de extranjeros que ingresan a los Estados Unidos con el propósito de realizar trabajo calificado o no calificado en lugares donde la economía de localidades individuales no es capaz de absorberlos en el momento en que desean ingresar a este país”.201 Dado que la disponibilidad de trabajadores estadounidenses para cubrir los empleos para los cuales se buscan trabajadores extranjeros es una consideración rectora detrás de las protecciones salariales de la INA, la adecuación de los niveles de salario prevaleciente para los profesionales EB-3 es un componente esencial de la certificación del Departamento.

Dentro de la fuerza laboral estadounidense, las credenciales asociadas con la clasificación profesional EB-3 son significativamente más comunes que las credenciales asociadas con la clasificación EB-2. A partir de 2019, el 36 por ciento de las personas de 25 años de edad o más en los Estados Unidos poseían un título de licenciatura o superior.[202] Esto se compara con solo el 13.4 por ciento de los estadounidenses nacidos en el país y el 14.1 por ciento de la población nacida en el extranjero que poseen un título avanzado, como una maestría o un doctorado.[203] De ello se deduce que los empleadores que buscan reclutar personas con solo un título de licenciatura deberían tener más probabilidades de encontrar trabajadores estadounidenses calificados y disponibles que si estuvieran reclutando para un puesto que requiere una maestría. El grupo de trabajadores disponibles en tales casos es significativamente mayor.

Como se señaló anteriormente, se exige al Departamento determinar y certificar que “no hay suficientes trabajadores que sean capaces, estén dispuestos, calificados” y disponibles para cubrir el puesto para el cual se busca a un trabajador EB-3.[204] Este requisito es fundamental para el “objetivo central [de] equilibrar la necesidad temporal de ciertas industrias de trabajadores extranjeros frente a un interés de política pública en proteger los empleos, salarios y condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses”.[205] En el caso de los profesionales EB-3, los niveles salariales ajustados, que en algunos casos pueden otorgar una ligera prima a los salarios pagados a profesionales con títulos de licenciatura, permitirán al Departamento emitir con mayor facilidad una certificación de que no hay trabajadores estadounidenses disponibles para la oportunidad de empleo.

Por último, el Departamento señala que continuar empleando la misma estructura salarial de esta manera tanto en el programa H-1B como en el programa PERM favorece el interés del Departamento en la consistencia y eficiencia administrativas. Como ya se señaló, existe una superposición significativa entre los programas H-1B y PERM. En el año fiscal 2024, el 57.6 por ciento de todas las solicitudes PERM correspondían a extranjeros que, al momento de presentarse las solicitudes, ya trabajaban en los Estados Unidos con la clasificación de visa H-1B.[206] Además, las diez ocupaciones H-1B más comunes incluyen seis de las diez ocupaciones PERM más comunes. En el año fiscal 2024, el 68 por ciento de los casos PERM correspondían a empleos en las Zonas de Empleo 4 y 5 [207], las categorías de empleo más altamente calificadas, que también representan más del 89 por ciento de todos los casos H-1B.[208] En resumen, la estrecha conexión entre los tipos de empleos y extranjeros cubiertos por ambos programas respalda aún más el uso de la misma estructura salarial tanto para el programa PERM como para el programa H-1B.

Por estas razones, el Departamento ha concluido que el uso de los niveles salariales ajustados para la categoría de preferencia EB-3 es coherente con las consideraciones legales pertinentes que rigen la manera en que el Departamento establece los niveles de salario prevaleciente.

El Departamento propone revisar los párrafos (a), (b)(2) y (3) del 20 CFR 656.40. Los cambios más sustanciales son los realizados al párrafo (b)(2). En primer lugar, el Departamento propone revisiones al § 656.40(b)(2) mediante la adición de nuevos párrafos (b)(2)(i) y (ii) para codificar la práctica de utilizar cuatro niveles salariales y especificar la manera en que se calculan dichos niveles. Específicamente, el nuevo párrafo (b)(2)(i) estipula que "la BLS proporcionará al Administrador de la OFLC los datos salariales de la OEWS por clasificación ocupacional y área geográfica" y continúa especificando los cuatro nuevos niveles (Niveles I a IV) que se aplicarán.

El nuevo párrafo propuesto (b)(2)(i)(A) describe el Salario de Nivel I. Este primer nivel salarial, calculado actualmente como la media del tercio inferior de la distribución salarial de la OEWS, se propone que se calcule como el percentil 34 de la distribución salarial para la ocupación y el área geográfica más específicas disponibles. A continuación, el nuevo párrafo (b)(2)(i)(D) establece que el Salario de Nivel IV, calculado actualmente como la media de los dos tercios superiores de la distribución salarial de la OEWS, se propone que se calcule como el percentil 88 de la distribución salarial para la ocupación y el área geográfica más específicas disponibles.

Para los dos niveles intermedios, II y III, el Departamento propone continuar basándose en la fórmula matemática que el Congreso dispuso en el INA, según se describió previamente en detalle. Así, el nuevo párrafo propuesto (b)(2)(i)(B) establece que el Salario de Nivel II se determinará dividiendo primero la diferencia entre los Niveles I y IV entre tres, y luego sumando el cociente al valor calculado para el Nivel I. El Salario de Nivel III se define en el nuevo párrafo propuesto (b)(2)(i)(C) como un nivel que se determina dividiendo primero la diferencia entre los Niveles I y IV entre tres, y luego restando el cociente del valor calculado para el Nivel IV. Esto produce un segundo y un tercer nivel salarial aproximadamente en los percentiles 52 y 70, respectivamente, en comparación con el cálculo actual, que ubica el Nivel II en aproximadamente el percentil 34 y el Nivel III en aproximadamente el percentil 50.

El nuevo párrafo propuesto (b)(2)(ii) establece que el Administrador de la OFLC publicará, al menos una vez en cada año calendario, en una fecha que determinará el Administrador de la OFLC, las tasas de salario prevaleciente producidas conforme al nuevo párrafo (b)(2)(i) de la sección 656.40, como un aviso publicado en el sitio web de la OFLC. Esto continúa la práctica del Departamento de que el Administrador de la OFLC anuncie, mediante un aviso de implementación, las actualizaciones de los datos salariales de la OEWS. Actualmente, la OFLC publica un anuncio rutinario cada año en el que implementa los salarios prevalecientes actualizados de la OEWS para el nuevo año salarial y analiza cualquier otra actualización relacionada significativa, incluidos los cambios en las áreas de encuesta de la OEWS y las actualizaciones pertinentes del sistema SOC. Estos anuncios también sirven como aviso a (página impresa 15478) los empleadores sobre los cambios que deben realizar en la información salarial de las solicitudes para reflejar los cambios en la OEWS.

Las revisiones propuestas se alinean con la práctica actual de la OFLC de notificar directamente a los empleadores, en lugar de hacerlo a través del Federal Register, debido a que publicar múltiples tasas de salario prevaleciente en el Federal Register resultaría administrativamente gravoso. Además, publicar los niveles salariales en el sitio web de la OFLC resulta más fácil de usar: permite que los empleadores y las partes interesadas localicen y accedan con mayor facilidad a la información salarial pertinente. En la práctica, es mucho más probable que los usuarios encuentren los datos salariales aplicables de manera rápida y precisa en el sitio web de la OFLC que navegando el Federal Register.

Además, las revisiones propuestas al párrafo (b)(2) proporcionarían mayor precisión en el lenguaje utilizado al cambiar el término “DOL” por “BLS” al describir qué entidad administra la encuesta OEWS, y eliminarían la redundancia al suprimir el texto “salvo lo dispuesto en el (b)(3) de esta sección.” Debido a que el Departamento ahora está especificando dentro del reglamento exactamente cómo se calculan los niveles de salario prevaleciente, la revisión propuesta también eliminaría la referencia existente a cómo se calculan los niveles, es decir, la referencia a la “media aritmética”, y en su lugar establecería que si la oportunidad de empleo no está cubierta por un CBA, el salario prevaleciente para fines de certificación laboral se basará en los salarios de trabajadores empleados de manera similar utilizando el componente salarial de la encuesta OEWS, de conformidad con el párrafo (b)(2)(i), a menos que el empleador presente una encuesta aceptable conforme a los párrafos (b)(3) y (g) de esta sección, o decida utilizar un salario permitido conforme al párrafo (b)(4).

Finalmente, las revisiones propuestas al párrafo (a) eliminarían una referencia desactualizada, que se explica más adelante, al papel de las SWA en el proceso de determinación del salario prevaleciente. Los cambios al párrafo (b)(3) obedecen a la eliminación de la referencia a la “media aritmética” en el (b)(2).

El Departamento propone enmiendas en la sección 655.731 para explicar más claramente que utilizaría la encuesta OEWS de la BLS para determinar los salarios prevalecientes conforme a este párrafo, y propone agregar una oración para especificar que estas determinaciones se harían de una manera congruente con la sección 656.40(b)(2) enmendada. Además, las revisiones propuestas en el texto introductorio del párrafo (a)(2)(ii), el texto introductorio del párrafo (a)(2)(ii)(A) y el párrafo (a)(2)(ii)(A)(2) también incluyen revisiones técnicas y aclaratorias respecto de otras fuentes salariales permisibles (es decir, las determinaciones salariales aplicables conforme a la Ley Davis-Bacon o la Ley de Contratos de Servicios McNamara-O'Hara, así como otras fuentes independientes, autorizadas o legítimas de datos salariales, de conformidad con el párrafo (a)(2)(ii)(B) o (C)). El nuevo lenguaje también propone eliminar la referencia a la “media aritmética” en el párrafo (a)(2)(ii) y ahora establece “. . . el salario prevaleciente se basará en el componente salarial de la Encuesta de Estadísticas de Empleo y Salarios Ocupacionales (OEWS) de la Oficina de Estadísticas Laborales (BLS) de conformidad con 20 CFR 656.40(b)(2)(i) . . .”

El Departamento también propone enmendar la sección 655.731 mediante revisiones técnicas al párrafo (a)(2)(ii)(A) para eliminar otra referencia desactualizada al papel de las SWA en el proceso de determinación del salario prevaleciente. Las solicitudes de PWD no agrícolas ya no son procesadas por las SWA; desde 2010 han sido procesadas exclusivamente por el Departamento a través de un Centro Nacional de Procesamiento (NPC) de la OFLC. Las enmiendas propuestas reflejan esta práctica histórica.

Y finalmente, las revisiones propuestas proporcionan correcciones técnicas al párrafo (a)(2)(ii)(A)(2). Específicamente, el Departamento propone sustituir la referencia incorrecta a “no inmigrante(s) H-2B” por “no inmigrante(s) H-1B.” Adicionalmente, en situaciones en las que el empleador recurre a otras fuentes legítimas de información salarial debido a la imposibilidad de esperar a que el NPC produzca el salario prevaleciente solicitado para la ocupación en cuestión, o a que el CO y/o la BALCA emitan una decisión, el Departamento propone agregar la palabra “no” en la última oración para describir correctamente la situación en la que no se determinará una infracción salarial cuando el empleador proporcione oportunamente una compensación retroactiva a el/los no inmigrante(s) H-1B. Por lo tanto, el Departamento propone que la oración ahora indique “. . . el empleador no estaba pagando el salario determinado por el NPC, no se determinará ninguna infracción salarial si el empleador compensa retroactivamente al/a los no inmigrante(s) H-1B por la diferencia entre el salario pagado y el salario prevaleciente, dentro de los 30 días siguientes a la recepción por parte del empleador de la PWD.”

Estas revisiones propuestas establecen además que un NPC continuaría determinando si un puesto está cubierto por un convenio de negociación colectiva que fue negociado en condiciones de plena competencia, pero en caso de que el puesto para el cual el empleador presenta la LCA no esté cubierto por dicho convenio, un NPC determinaría los salarios de trabajadores empleados de manera similar utilizando el componente salarial del BLS OEWS, a menos que el empleador proporcione una encuesta aceptable. Las revisiones propuestas indican que un NPC determinaría el salario de conformidad con las secs. 212(n), 212(p) y 212(t) de la INA y de una manera consistente con la sección 656.40(b)(2) recientemente revisada.

Esta regla propuesta solo se aplicaría a las Solicitudes de Determinación de Salario Prevaleciente pendientes ante el NPC de la OFLC a partir de la fecha de vigencia propuesta del reglamento. Las Solicitudes de Determinación de Salario Prevaleciente presentadas ante el NPC de la OFLC en o después de la fecha de vigencia del reglamento, así como las LCA presentadas ante el Departamento en o después de la fecha de vigencia del reglamento en las que los datos de la encuesta OEWS sean la fuente del salario prevaleciente y en las que el empleador no haya obtenido la PWD del NPWC antes de la fecha de vigencia del reglamento, estarían sujetas a la nueva metodología de salario prevaleciente. Por el contrario, el Departamento no propone aplicar las nuevas regulaciones a ninguna determinación de salario prevaleciente, solicitud de certificación laboral permanente o LCA previamente aprobada, ya sea mediante la reapertura, la emisión de determinaciones de salario prevaleciente complementarias o mediante avisos de suspensión, invalidación o revocación.

El Departamento reconoce que los niveles salariales existentes, establecidos aproximadamente en los percentiles 17, 34, 50 y 67, han estado vigentes durante más de 20 años, y que muchos empleadores probablemente tengan prácticas de larga data de operar sus negocios con base en las tasas salariales actuales. Ajustar los niveles a los percentiles 34, 52, 70 y 88 representa un cambio significativo, y puede resultar en que algunos empleadores modifiquen su uso de los programas H-1B y PERM. También probablemente resultaría en mayores costos de personal para algunos empleadores, como se detalla a continuación. Sin embargo, en la medida en que los empleadores tengan intereses de confianza serios y legítimos en los niveles existentes, el Departamento ha determinado que establecer los niveles salariales de una manera consistente con el texto de la INA y que promueva el propósito de la ley de proteger a los trabajadores estadounidenses supera dichos intereses y justifica dichos costos adicionales. Además, al aplicar la nueva metodología de salario prevaleciente de manera prospectiva, se otorgaría a los empleadores (página impresa 15479) la flexibilidad necesaria que requieren para ajustar sus necesidades comerciales en consecuencia.

Al efectuar un ajuste a los niveles salariales utilizados anteriormente para establecer el salario prevaleciente en los programas H-1B y PERM, el Departamento está obligado a considerar si “su política anterior ha generado intereses de confianza serios”. [209]

Como se explicó anteriormente, el Departamento continúa creyendo que los antiguos niveles salariales son, en muchos casos, la fuente de efectos adversos graves sobre los salarios y las oportunidades de empleo de los trabajadores estadounidenses. Ajustar los niveles para alinearlos con los salarios pagados a los trabajadores estadounidenses con niveles de educación, experiencia y responsabilidad comparables a los de los trabajadores H-1B, y de este modo reducir el peligro que representa para los trabajadores estadounidenses el empleo de trabajadores extranjeros, sigue siendo el objetivo principal de esta reglamentación. Garantizar que la estructura salarial del Departamento se establezca de conformidad con los factores estatutarios pertinentes también es necesariamente un objetivo determinante en la evaluación del Departamento sobre la mejor manera de reformar los niveles de salario prevaleciente. Los antiguos niveles nunca han sido justificados por un análisis económico y, como se detalla anteriormente, están en tensión con el esquema estatutario en la medida en que se basan, en muchos casos, en datos sobre los ingresos de trabajadores que no pueden considerarse empleados de manera similar a los trabajadores en ocupaciones especializadas.[210]

Al considerar la mejor manera de implementar estos cambios, el Departamento también evaluó si debía eliminar la opción de que los empleadores utilicen encuestas salariales privadas. Esta opción históricamente ha proporcionado flexibilidad en los casos en que las fuentes de datos gubernamentales no capturan completamente los mercados laborales especializados o los requisitos laborales únicos. Eliminarla por completo podría interrumpir las prácticas de cumplimiento de larga data e imponer cargas desproporcionadas a los empleadores en industrias especializadas o áreas geográficas particulares, en especial a las empresas emergentes y pequeñas empresas que a menudo dependen de funciones altamente especializadas u ocupaciones emergentes que no están bien representadas en los conjuntos de datos de la OEWS. Para estos empleadores, las encuestas privadas pueden ofrecer el reflejo más preciso de los salarios de mercado. Al mismo tiempo, el Departamento consideró que las encuestas privadas pueden ser costosas de encargar para las empresas más pequeñas y administrativamente complejas de validar, lo que genera dificultades de cumplimiento. Además, los datos históricos indican que las encuestas privadas generalmente producen salarios aproximadamente [20 por ciento más altos que los salarios prevalecientes basados en la OEWS,[211] ] lo cual podría aumentar significativamente los costos para los empleadores que utilizan esta opción.

En definitiva, si bien el Departamento continúa considerando que la OEWS debería servir como la fuente principal para las determinaciones del salario prevaleciente, ha optado por conservar el uso de encuestas privadas en circunstancias limitadas. Este enfoque preserva la flexibilidad del empleador, mitiga los posibles impactos adversos en las empresas que operan en mercados laborales especializados, y equilibra los intereses de confianza con el mandato estatutario de proteger a los trabajadores estadounidenses. Para garantizar la integridad, el Departamento supervisaría el uso de encuestas privadas a fin de prevenir abusos y garantizar el cumplimiento, y ya se reserva el derecho de rechazar cualquier encuesta privada que no cumpla con los estándares metodológicos o que de otro modo no satisfaga los requisitos reglamentarios.[212]

El Departamento invita a que el público presente comentarios sobre los intereses de confianza legítimos y serios de las partes interesadas respecto de la metodología salarial anterior.

El Departamento invita a presentar comentarios sobre todos los aspectos de los cambios propuestos en la metodología. El Departamento está abierto a adoptar cualquiera de las alternativas regulatorias discutidas en la Sección III.A.6 de este NPRM y, por lo tanto, está particularmente interesado en recibir comentarios sobre dichas alternativas, especialmente la alternativa de Evaluación Comparativa de Experiencia (Experience Benchmarking). El Departamento también está interesado en recibir comentarios sobre el uso continuo de la OEWS para respaldar el cálculo de los niveles de salario prevaleciente, la identificación de otras encuestas realizadas por el gobierno de los Estados Unidos u otras fuentes de datos y métodos que puedan proporcionar información comparable sobre los salarios de los trabajadores estadounidenses por ocupación y área geográfica, y la determinación de los salarios prevalecientes en los Niveles I y IV para aproximar el nivel de educación, experiencia y supervisión en la clasificación ocupacional. Los comentarios respaldados por datos confiables y objetivos u otros estudios cuantificables serán más útiles para el Departamento en la redacción de una regla final que los comentarios que consistan en evidencia anecdótica de carácter cualitativo.

Conforme a la Orden Ejecutiva 12866, la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA) de la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB) determina si una acción regulatoria es significativa y, por lo tanto, está sujeta a los requisitos de la Orden Ejecutiva y a la revisión de la OMB. Regulatory Planning and Review, 58 FR 51735 (4 de octubre de 1993). La sección 3(f) de la Orden Ejecutiva 12866 define una “acción regulatoria significativa” como una acción que probablemente resulte en una norma que pueda: (1) tener un efecto anual sobre la economía de $100 millones o más, o afectar de manera adversa y material a la economía, a un sector de la economía, la productividad, la competencia, el empleo, el medio ambiente, la salud o seguridad pública, o a gobiernos o comunidades estatales, locales o tribales; (2) crear una inconsistencia grave o interferir de otro modo con una acción tomada o planificada por otra agencia; (3) alterar de manera material el impacto presupuestario de derechos adquiridos, subvenciones, tarifas de usuario o programas de préstamos, o los derechos y obligaciones de los beneficiarios de estos; o (4) plantear cuestiones legales o de política novedosas derivadas de mandatos legales, las prioridades del Presidente, o los principios establecidos en la Orden Ejecutiva. Se debe preparar un análisis de impacto regulatorio (RIA, por sus siglas en inglés) para una acción regulatoria que sea significativa conforme a la sección 3(f)(1). La OIRA ha revisado esta norma y la ha designado como una acción regulatoria significativa conforme a la sección 3(f)(1) de la Orden Ejecutiva 12866.

La Orden Ejecutiva 13563 instruye a las agencias a, entre otras cosas, proponer o adoptar una regulación únicamente sobre la base de una determinación razonada de que sus beneficios justifican sus costos; que la regulación está diseñada para imponer la menor carga posible a la sociedad, de manera consistente con el logro de los objetivos regulatorios; y que, al elegir entre enfoques regulatorios alternativos, la agencia ha seleccionado aquellos enfoques que maximizan los beneficios netos. Improving Regulation and Regulatory Review, 76 FR 3821, 3821 (21 de enero de 2011). La Orden Ejecutiva 13563 reconoce que algunos costos y beneficios son difíciles de cuantificar y establece que, cuando sea apropiado y lo permita la ley, las agencias pueden (página impresa 15480) considerar y analizar valores cualitativos que sean difíciles o imposibles de cuantificar, incluyendo la equidad, la dignidad humana, la justicia y los impactos distributivos. Id. Se espera que esta norma propuesta, si se finaliza tal como fue propuesta, califique para una exención de los requisitos que de otro modo serían aplicables conforme a la Orden Ejecutiva 14192, debido a su función relacionada con la inmigración.

La sección III.A.3 describe la necesidad del NPRM, y la sección III.A.4 describe el proceso utilizado para estimar los costos de la norma y los insumos generales utilizados para llegar a estas estimaciones, tales como los salarios y el número de entidades afectadas. La sección III.C.3 explica cómo las disposiciones del NPRM resultarían en costos y pagos de transferencia, y presenta los cálculos que el Departamento utilizó para llegar a las estimaciones de costos y pagos de transferencia. Además, esta sección describe los pagos de transferencia y beneficios no cuantificados de los cambios contenidos en este NPRM. La sección III.B.5 resume los costos totales y anualizados estimados del primer año y de 10 años, así como los pagos de transferencia del NPRM. Finalmente, la sección III.B.6 describe las alternativas regulatorias que se consideraron durante el desarrollo del NPRM.

El Departamento prevé que la norma propuesta, de finalizarse, resultaría en costos y pagos de transferencia. Como se muestra en el Anexo 1, la norma propuesta tendría un costo anualizado de $3.53 millones y un costo total a 10 años de $24.59 millones, con una tasa de descuento del 7 por ciento en dólares de 2024.[213] El NPRM resultaría en pagos de transferencia anualizados (de empleadores estadounidenses a otras entidades e individuos, incluidos los trabajadores extranjeros) de hasta $6.56 mil millones y pagos de transferencia totales a 10 años de hasta $46.09 mil millones, con una tasa de descuento del 7 por ciento en dólares de 2024.[214]

El costo total asociado con el NPRM incluye únicamente la familiarización con la norma. No se espera que la norma resulte en ningún ahorro de costos. Los pagos de transferencia son el resultado de los cambios en el cálculo de las tasas salariales prevalecientes para las oportunidades de empleo que los empleadores estadounidenses buscan cubrir con trabajadores extranjeros de manera temporal a través de los programas de no inmigrantes H-1B, H-1B1 y E-3.[215] Véase las subsecciones de costos y pagos de transferencia de la sección III.B (Análisis Tema por Tema) a continuación para una explicación detallada.

Además del costo de familiarización con la norma, con base en una simulación interna utilizando datos de LCA de los años fiscales 2023 a 2025, el Departamento estima que los ajustes propuestos a los niveles salariales aumentarían el salario certificado promedio en aproximadamente $14,000 por año. Este aumento, al aplicarse al volumen de LCA certificadas, sugiere un efecto económico material que respalda la clasificación de esta norma como económicamente significativa conforme a la Orden Ejecutiva 12866.

El Departamento no pudo cuantificar algunos pagos de transferencia y beneficios del NPRM (Aviso de Propuesta de Reglamentación). El Departamento los describe de forma cualitativa en la sección III.B (Análisis por Materia). El Departamento invita a presentar comentarios respecto de los supuestos, fuentes de datos y metodologías utilizados para estimar los costos y pagos de transferencia del NPRM. El Departamento invita al público a presentar comentarios sobre cualquier beneficio o costo adicional que pudiera resultar del NPRM.

El Departamento determinó que la emisión de este NPRM era necesaria para abordar deficiencias sistémicas en la metodología de determinación del salario prevaleciente utilizada en los programas H-1B, H-1B1, E-3 y PERM. Estas deficiencias han contribuido a la supresión salarial y al desplazamiento de trabajadores estadounidenses en sectores que dependen en gran medida de trabajadores extranjeros. El NPRM fue motivado por una confluencia de factores:

Dado estos factores, el Departamento concluyó que era necesaria una acción reglamentaria inmediata para prevenir mayores perjuicios a los trabajadores estadounidenses y restaurar la integridad del sistema de salario prevaleciente.

El Departamento estimó los costos y pagos de transferencia del NPRM en relación con la línea de base analítica, definida como el estado del mundo que refleja las prácticas actuales y recientemente finalizadas para cumplir, como mínimo, con las regulaciones que rigen las certificaciones laborales permanentes en el 20 CFR parte 656 y las solicitudes de condición laboral en el 20 CFR parte 655, subparte H. La línea de base también debe incorporar los efectos de la norma de USCIS sobre H-1B publicada recientemente, incluido su sistema de lotería ponderada y cualquier cambio asociado en la asignación de visas, los niveles salariales y el comportamiento de los empleadores. En consecuencia, el análisis regulatorio presentado aquí expone posibles refinamientos con el objetivo de reflejar los impactos incrementales de la norma propuesta por el Departamento, por encima y más allá de aquellos atribuibles a la norma de USCIS.

De conformidad con las directrices de análisis regulatorio articuladas en la Circular A-4 de la OMB y en consonancia con las prácticas del Departamento en reglamentaciones anteriores, este análisis regulatorio se centra en las consecuencias probables si esta reglamentación se finaliza tal como se propone (es decir, los costos y pagos de transferencia que experimentarían las entidades afectadas). El análisis abarca 10 años (desde 2026 hasta 2035) para garantizar que capture los principales costos y pagos de transferencia que se acumulan a lo largo del tiempo. El Departamento expresa todos los impactos cuantificables en dólares de 2024 y utiliza tasas de descuento del 3 y el 7 por ciento, conforme a la Circular A-4.

Salvo que se indique lo contrario, se utilizan los mismos métodos, insumos y supuestos para analizar todas las transferencias, beneficios y costos asociados con los programas de trabajo pertinentes, independientemente del estatus de visa. El Departamento solicita comentarios sobre si los efectos diferirían, y de qué manera, en función de la participación basada en visas (incluso debido a la interacción regulatoria con los topes de visas establecidos por ley) en comparación con la participación en programas para los cuales no es necesaria la emisión de visas.

El Anexo 2 presenta el número de entidades afectadas por el NPRM (Aviso de Reglamentación Propuesta). El número de entidades afectadas se calcula utilizando los datos de desempeño de la Oficina de Certificación Laboral Extranjera (OFLC) correspondientes a los años fiscales (AF) 2020 a 2025. El Departamento los utiliza a lo largo de este análisis para estimar los costos y pagos de transferencia del NPRM.

El Departamento presenta el número promedio estimado de solicitantes y el cambio en las horas de carga requeridas para la familiarización con la norma en la sección III.B (Análisis tema por tema).

En la sección III.B (Análisis tema por tema), el Departamento utilizó la tasa de compensación por hora presentada en el Anexo 3 para estimar los costos de familiarización con la norma. El Departamento utilizó la tasa salarial media por hora de la Oficina de Estadísticas Laborales (BLS) para especialistas en recursos humanos del sector privado.[219] Ajustamos las tasas salariales para reflejar la compensación total, que incluye factores distintos del salario (página impresa 15482) como gastos generales y beneficios complementarios (por ejemplo, beneficios de salud y jubilación). Utilizamos una tasa de gastos generales del 17 por ciento [220] y una tasa de beneficios complementarios basada en la proporción entre la compensación total promedio y los salarios y sueldos promedio en 2024. Para los empleados del sector privado, utilizamos una tasa de beneficios complementarios del 42 por ciento.[221]

La tasa de beneficios complementarios se basa en los datos de Costos del Empleador por Compensación del Empleado, que incluyen licencia pagada; pago suplementario (es decir, horas extra y prima, diferenciales de turno, y bonificaciones no relacionadas con la producción); seguro (es decir, de vida, salud, discapacidad a corto plazo y discapacidad a largo plazo); jubilación y ahorros; y beneficios legalmente requeridos (es decir, Seguro Social, Medicare, seguro federal de desempleo, seguro estatal de desempleo y compensación de trabajadores). A medida que aumentan los salarios, también aumentarán los costos asociados con la licencia pagada, los ahorros de jubilación y el pago suplementario.

Los datos de la Encuesta de Empleo y Salarios Ocupacionales (OEWS) de la BLS muestran que el salario medio por hora de los Especialistas en Recursos Humanos es de $38.33.[222] El Departamento aplicó una tasa de beneficios del 42 por ciento [223] y una tasa de gastos generales del 17 por ciento,[224] lo que resulta en un salario por hora totalmente cargado de $60.94 [= $38.33 + ($38.33 × 42%) + ($38.33 × 17%)].

El análisis del Departamento a continuación abarca los costos estimados y los pagos de transferencia del NPRM. De conformidad con la Circular A-4, el Departamento considera los pagos de transferencia como pagos de un grupo a otro que no afectan los recursos totales disponibles para la sociedad (o, si los recursos se ven afectados, es a través de efectos de incentivo que no se capturan sin un análisis más extenso). El análisis de impacto regulatorio se centra en los costos y pagos de transferencia que pueden atribuirse exclusivamente a los nuevos requisitos del NPRM.

La siguiente sección describe los costos del NPRM.

Cuando entren en vigor los cambios propuestos en una norma final, los empleadores existentes de trabajadores extranjeros con visas H-1B, H-1B1, E-3, y aquellos empleadores que patrocinan a trabajadores extranjeros para empleo permanente, deberán familiarizarse con las nuevas regulaciones. En consecuencia, esto impondrá un costo único para los empleadores existentes en los programas de visas temporales y permanentes en el primer año. Cada año, hay nuevos empleadores que participan en los programas de visas temporales y permanentes. Por lo tanto, en cada año posterior al primero, los nuevos empleadores deberán familiarizarse con las nuevas regulaciones.

Para estimar el costo del primer año de familiarización con la regla, el Departamento calculó el número promedio de empleadores únicos que solicitan certificaciones H-1B y certificaciones PERM. El número promedio de empleadores únicos de H-1B y PERM, 89,855, se multiplicó por el tiempo estimado requerido para revisar la regla (1 hora).[226] Este número se multiplicó luego por la tasa de compensación horaria totalmente cargada de los Especialistas en Recursos Humanos ($60.94 por hora). Este cálculo resulta en un costo inicial de $5.17 millones en el primer año después de que la regla final entre en vigor. Cada año después del primer año, se realiza el mismo cálculo para el número promedio de nuevos empleadores únicos que solicitan certificaciones H-1B o PERM en el AF 2021-2025 y el AF 2024 (42,896).[227] Este cálculo resulta en un costo anual continuo no descontado de $2.98 millones en los años 2 a $3.32 millones en los años 6-10 del análisis. El costo único y el costo continuo generan un costo anual promedio total no descontado de $3.2 millones. El costo anualizado durante el período de 10 años es de $3.33 millones y $3.53 millones a tasas de descuento del 3 y el 7 por ciento, respectivamente.

Esta sección analiza los pagos de transferencia cuantificables relacionados con los cambios en el cálculo de los niveles de salario prevaleciente.

Como se analizó en el preámbulo, el Departamento determinó que las tasas de salario prevaleciente actuales para los trabajadores H-1B a menudo están muy por debajo de lo que se les paga a sus contrapartes estadounidenses, lo cual suprime los salarios de los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar. Si bien permitir que los empleadores accedan a trabajadores altamente calificados para cubrir puestos especializados puede beneficiar a los trabajadores estadounidenses en algunos casos, estos beneficios disminuyen o desaparecen cuando los niveles de salario prevaleciente no reflejan con precisión los salarios pagados a trabajadores en situación similar en el mercado laboral estadounidense. Cuando los niveles de salario prevaleciente son artificialmente bajos, las empresas pueden reemplazar a trabajadores estadounidenses calificados por trabajadores extranjeros de menor costo.

Por lo tanto, el Departamento está enmendando el § 656.40(b) para codificar cuatro niveles de salario prevaleciente y sus cálculos. El nuevo párrafo (b)(2)(i) (página impresa 15483) establece que el Administrador de la OFLC determinará los salarios prevalecientes en cuatro niveles (Niveles I a IV). El Nivel I, actualmente calculado como la media del tercio inferior de la distribución salarial de la OEWS, se ajustaría del percentil 17 al percentil 34. El Nivel IV, actualmente calculado como la media de los dos tercios superiores de la distribución salarial de la OEWS, aumentaría aproximadamente del percentil 67 al percentil 88.

De acuerdo con la fórmula establecida en la INA, el Nivel II se calcularía dividiendo entre tres la diferencia entre los Niveles I y IV, y sumando el cociente al valor calculado para el Nivel I. El Nivel III se calcularía dividiendo entre tres la diferencia entre los Niveles I y IV, y restando el cociente del valor calculado para el Nivel IV. Esto produce un salario prevaleciente de Nivel II en aproximadamente el percentil 52 y un salario prevaleciente de Nivel III en aproximadamente el percentil 70, en comparación con el cálculo actual, que ubica al Nivel II en aproximadamente el percentil 34 y al Nivel III en aproximadamente el percentil 50.

Finalmente, el Departamento está revisando el § 655.731 para explicar que utilizará los datos salariales de la encuesta OEWS de la BLS para establecer los salarios prevalecientes en las clasificaciones de visa H-1B, H-1B1 y E-3, y añadiendo una oración para explicar que estas determinaciones serán realizadas por el NPC de la OFLC de manera consistente con el § 656.40(b)(2).

El Departamento calculó el impacto en los salarios que ocurriría a partir de la implementación de los cambios en el cálculo del salario prevaleciente contenidos en el NPRM. Se espera que el aumento en los salarios prevalecientes bajo el NPRM induzca a algunos empleadores a emplear a trabajadores estadounidenses en lugar de trabajadores extranjeros del programa H-1B, pero no obstante, el Departamento sigue esperando que se otorgue la misma cantidad de visas H-1B bajo los límites anuales. Por ejemplo, en el año fiscal 2024, el Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos (USCIS) recibió aproximadamente 781,000 registros para 85,000 cupos disponibles, más de nueve veces la oferta, y el límite se alcanzó dentro de los primeros cinco días hábiles cada año desde el año fiscal 2019 hasta el año fiscal 2025. Niveles más altos de salario prevaleciente no necesariamente significan que la demanda de trabajadores extranjeros temporales caería por debajo de la oferta disponible de visas.[228] Bajo los niveles de salario prevaleciente existentes, los cuales el Departamento ha demostrado que son demasiado bajos y no reflejan con precisión los salarios pagados a trabajadores estadounidenses en situación similar, la demanda de trabajadores extranjeros temporales supera ampliamente los límites estatutarios en la oferta. Generalmente, los precios suben en un mercado cuando la demanda supera la oferta. Sin embargo, dado el diseño estatutario del sistema H-1B, junto con los salarios más bajos por trabajo comparable en muchos otros países y los beneficios no pecuniarios de participar en el programa H-1B, los precios de los trabajadores extranjeros temporales bajo el programa H-1B se han mantenido demasiado bajos como para disminuir la demanda general de los empleadores.

Para efectos de este análisis regulatorio, resulta útil distinguir entre submercados laborales caracterizados por diferentes niveles de productividad de los trabajadores. Supongamos que un trabajador extranjero es altamente productivo y, por lo tanto, podría ser contratado de manera rentable a un salario al menos tan alto como un umbral salarial propuesto (por ejemplo, la propuesta de Nivel IV). En presencia del límite numérico del programa H-1B, esa ganancia podría perderse debido a que el trabajador no pueda obtener una visa; en cambio, en algunos de esos casos, la visa se asignaría en su lugar a la contratación de un trabajador extranjero menos productivo a un salario más bajo (pero aún por encima de un umbral salarial existente relevante para el programa H-1B). La norma propuesta, al interactuar con el límite de visas H-1B, generaría transferencias de empleadores estadounidenses que, en el escenario de referencia, emplearían a trabajadores huéspedes de productividad relativamente baja; estas transferencias fluirían hacia alguna combinación de: (a) trabajadores de productividad relativamente baja, que pueden ser extranjeros o de los Estados Unidos,[229] y (b) empleadores estadounidenses que ahora pueden contratar a trabajadores extranjeros de alta productividad.[230] La cuantificación presentada a continuación no refleja la respuesta probable de los empleadores de contratar a trabajadores huéspedes de mayor productividad; como tal, produce un límite superior, y posiblemente un límite superior extremo, de las pérdidas agregadas experimentadas por los empleadores estadounidenses. De manera similar, un cambio en la asignación de visas H-1B de trabajadores de productividad relativamente baja a trabajadores de alta productividad es un efecto anticipado de una norma final publicada recientemente por el Departamento de Seguridad Nacional (DHS) (RIN 1615-AD01; 90 FR 60864); los efectos superpuestos de esa norma final y de esta propuesta se combinan en la cuantificación presentada a continuación, generando así una tendencia adicional hacia la sobreestimación de los efectos específicamente atribuibles a esta norma propuesta. El Departamento señala que la cantidad de visas H-1B que podrían verse afectadas por la norma final del DHS representa una fracción de la cantidad total de visas H-1B certificadas cada año.[231] El Departamento agradece los comentarios públicos sobre cómo la norma final del DHS podría afectar el análisis de costo-beneficio de esta propuesta.

Dado que la participación en los programas de certificación laboral temporal es voluntaria y existe un mercado laboral alternativo de trabajadores estadounidenses a quienes no se les impide aceptar trabajo ofrecido a salarios potencialmente más bajos basados en el mercado, existe cierta incertidumbre respecto al grado en que un aumento en los salarios prevalecientes conduciría a una pérdida de eficiencia. Debido a las limitaciones de datos sobre el cambio esperado en la demanda y oferta laboral de los trabajadores estadounidenses, el Departamento no puede medir con precisión las pérdidas de eficiencia para el mercado laboral estadounidense creadas por el nuevo sistema de salario prevaleciente. Si bien el Departamento analiza este posible impacto de manera cualitativa, agradece los comentarios sobre cómo estimar los cambios en la eficiencia derivados de los nuevos niveles de salario prevaleciente.

Para cada certificación H-1B en el año fiscal 2023, año fiscal 2024 y año fiscal 2025, el Departamento utilizó la diferencia entre el nivel de salario prevaleciente estimado conforme al NPRM y el salario ofrecido conforme a la línea de base actual para establecer un límite estimado sobre el impacto salarial de los cambios en el cálculo del salario prevaleciente en cada año calendario del período de empleo de la certificación. Bajo la clasificación H-1B, los períodos de empleo para las certificaciones pueden durar hasta tres años y generalmente comienzan hasta seis meses después de que el Departamento emite una certificación. Por lo tanto, un año fiscal determinado puede tener impactos salariales que comienzan en ese año calendario y duran hasta tres años, o podrían comenzar en el año calendario siguiente y tener una fecha de finalización hasta cuatro años calendario después del año fiscal. Por ejemplo, si una solicitud certificada en el año fiscal 2023 se utiliza para un empleo que comienza en marzo de 2024 y dura tres años, los impactos salariales se extenderían hasta marzo (página impresa 15484) de 2027. El NPRM no afecta retroactivamente los salarios certificados, por lo que habría nuevas solicitudes H-1B certificadas por el Departamento durante el año fiscal 2025 que podrían extenderse considerablemente dentro del período de análisis. Por lo tanto, la norma solo afectaría a las nuevas certificaciones en su primer año, a las certificaciones nuevas y continuas de un año antes en su segundo año, y tanto a las certificaciones nuevas como a las continuas de dos años antes en su tercer año.

Para dar cuenta de este patrón de impactos salariales, clasificamos las certificaciones en tres cohortes según la duración de su período de empleo y calculamos los impactos salariales anuales para cada cohorte utilizando datos de certificación de los años fiscales 2023 a 2025. Estas cohortes son: (1) certificaciones que duran menos de un año, (2) certificaciones que duran de uno a dos años, y (3) certificaciones que duran de dos a tres años. Si bien esta estructura de tres cohortes ayuda a organizar el análisis, no implica que todos los impactos se estabilicen después de tres años. Debido a que continúan ingresando nuevas certificaciones cada año y que algunas certificaciones de varios años se extienden más allá del horizonte inicial de tres años, no se alcanza un impacto de estado estable hasta aproximadamente el Año 8 de implementación. Esta aclaración asegura que los lectores comprendan que las cohortes son una herramienta de modelado, no una representación de cuándo los efectos de la norma se nivelan por completo.

Las solicitudes H-1B, H-1B1 o E-3 certificadas por el Departamento no necesariamente resultan en empleo y obligaciones salariales del empleador. Después de obtener una certificación, los empleadores deben presentar un Formulario I-129, Petición para un Trabajador No Inmigrante, para su aprobación por parte de USCIS. El DHS puede aprobar o denegar la petición de visa H-1B. Los datos de aprobación del DHS representan aprobaciones de peticiones basadas tanto en certificaciones emitidas por el Departamento que utilizaron datos de la OEWS para el salario prevaleciente, como en aquellas basadas en otras fuentes aprobadas para determinar el salario prevaleciente (por ejemplo, Convenios Colectivos de Trabajo, encuestas proporcionadas por el empleador). En el año fiscal 2024, aproximadamente el 93.5 por ciento de los trabajadores asociados con certificaciones H-1B, H-1B1 y E-3 tenían salarios prevalecientes basados en la encuesta OEWS. Para estimar las aprobaciones basadas en la OEWS, multiplicamos el total de aprobaciones del DHS por 93.5 por ciento y luego calculamos las tasas de aprobación.[232] Datos de 2023 y del año fiscal 2024 sobre certificaciones H-1B, H-1B1 y E-3 con su salario prevaleciente basado en la encuesta OEWS, aprobaciones ajustadas del DHS, y tasa de aprobación.

Para estimar los impactos salariales de los nuevos percentiles contenidos en este NPRM, el Departamento utilizó datos públicamente disponibles de la OEWS del BLS que reportan los salarios de los percentiles 10, 25, 50, 75 y 90 por código SOC y Estado.[233] Para estimar los salarios de los nuevos niveles del NPRM de los percentiles 34, 52, 70 y 88, el Departamento interpoló linealmente entre los percentiles relevantes para los salarios reportados en cada combinación de código SOC y área geográfica.[234]

Los datos de LCA y OEWS de los años fiscales 2020-2024 sugieren que el 22.5% de los puestos certificados por LCA ofrecieron salarios superiores a la nueva política propuesta. Esto sugiere que, al calcular las transferencias, no todos los empleadores se verían afectados. Además, muchos empleadores ofrecieron salarios relativamente cercanos a los nuevos niveles de salario prevaleciente propuestos, lo que sugiere que no todos los empleadores se verían afectados de la misma manera. El departamento estima que, para los años fiscales 2020-2024, el salario promedio ofrecido por puesto LCA fue de aproximadamente $121,908. Esto es significativamente más alto que la media del salario prevaleciente para el mismo conjunto de datos, que fue de solo $111,717, o $10,191 menos que el salario ofrecido.

(página impresa 15485)

El Anexo 5 presenta una comparación de los niveles de salario prevaleciente históricos y propuestos, junto con los salarios ofrecidos a partir de datos de LCA que abarcan de 2020 a 2024. La columna denominada “Pct Increase PW” (Porcentaje de Aumento del PW) refleja el porcentaje de aumento entre los niveles de salario prevaleciente antiguos y nuevos. Por ejemplo, en el Nivel de Salario I, esto representa el cambio del percentil 17 al percentil 34 de la distribución salarial del OEWS, un aumento de aproximadamente 33.39%. En contraste, “Pct Increase Offered Wage” (Porcentaje de Aumento del Salario Ofrecido) mide el porcentaje de aumento entre el salario ofrecido promedio y el nuevo nivel de salario prevaleciente. Esta métrica representa el ajuste salarial mínimo teórico requerido conforme a la norma propuesta. Mientras que “Pct Increase PW” refleja el impacto potencial máximo, suponiendo que todos los trabajadores, incluidos aquellos que ya ganan por encima del nuevo salario prevaleciente, reciban aumentos, “Pct Increase Offered Wage” proporciona una estimación más refinada. Debido a que estas cifras se derivan de un conjunto de datos combinado de OEWS-LCA en lugar del conjunto completo de datos de LCA utilizado en el Anexo 4, los porcentajes calculados sirven como aproximaciones para estimar los diferenciales salariales en el conjunto de datos más amplio.

Para estimar el impacto de la política, el Departamento supone que los salarios de los trabajadores cuyos salarios ya están por encima del nuevo salario prevaleciente permanecen sin cambios, mientras que los de aquellos por debajo del nuevo salario prevaleciente se elevan exactamente hasta el nuevo salario prevaleciente. Es poco probable que el aumento salarial completo se aplique a la mayoría de los trabajadores que actualmente ganan por debajo del nuevo salario prevaleciente (aproximadamente el 80%). Estos insumos y supuestos producen una transferencia salarial anual estimada de aproximadamente $14,000 por trabajador.

Para modelar los impactos anuales, el Departamento agrupó en cohortes con base en el año en que se emitió su certificación, reconociendo que el salario prevaleciente revisado se aplica únicamente a las visas recién emitidas. Si bien la discusión inicial hizo referencia a tres cohortes por simplicidad, la transición real involucra cohortes superpuestas a lo largo de varios años. En el Año 1, solo se ven afectadas las nuevas certificaciones emitidas conforme al estándar salarial revisado. En el Año 2, los impactos incluyen tanto las nuevas certificaciones como las aprobaciones continuas del Año 1. Este patrón continúa a medida que cohortes adicionales se incorporan cada año, con efectos acumulativos que aumentan hasta que todas las visas heredadas bajo el estándar salarial anterior hayan expirado. Debido a que los períodos de empleo H-1B pueden durar hasta tres años, el estado estable no se alcanza hasta aproximadamente el Año 6, cuando todas las visas activas reflejan el salario prevaleciente revisado. El Anexo 7 y las notas que lo acompañan establecen que el modelo contempla estas cohortes superpuestas y la progresión gradual hacia el estado estable.

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A partir del año fiscal 2025, los cálculos del Departamento reflejan el número total de peticiones H-1B aprobadas por el DHS para ese año. Para el año fiscal 2025, el DHS aprobó 380,796 peticiones en total. Aproximadamente el 93.5% de las nuevas certificaciones (106,325) se basaron en LCA que utilizaban datos del OEWS, lo que refleja que alrededor del 6.5% se basa en fuentes alternativas permitidas, tales como encuestas salariales privadas. Al realizar los cálculos enumerados en el Anexo 7, se obtiene una transferencia salarial anual de aproximadamente $1.46 mil millones en el Año 1, $6.3 mil millones en el Año 4, y un aumento a más de $9.3 mil millones en el Año 6 y en adelante.

Los datos existentes sobre el salario prevaleciente del Centro de Datos de Certificación Laboral Extranjera (Foreign Labor Certification, FLC Data Center), accesible en https://flag.dol.gov, contienen datos salariales para cada combinación de código SOC y área geográfica que no están fácilmente disponibles en los datos públicos del OEWS utilizados para estimar los nuevos niveles de salario prevaleciente. Por ejemplo, cuando un salario no puede divulgarse para un área geográfica, el salario prevaleciente disponible a través del FLC Data Center puede ser calculado por la Oficina de Estadísticas Laborales (Bureau of Labor Statistics, BLS) para el área geográfica más sus áreas contiguas. Además, en los datos públicos del OEWS, faltan algunos percentiles para ciertas combinaciones de códigos SOC y áreas geográficas. Estos dos factores dan como resultado un pequeño número de certificaciones que no pueden emparejarse con un nuevo nivel de salario prevaleciente.[235] Para estas certificaciones no emparejadas, estimamos los impactos salariales de la siguiente manera: Primero, calculamos el impacto salarial promedio por trabajador para la cohorte y el año fiscal correspondiente. Segundo, aplicamos este promedio a todos los trabajadores asociados con certificaciones no emparejadas, produciendo impactos salariales anuales estimados para cada año calendario de empleo. Finalmente, sumamos estos impactos estimados a los impactos salariales calculados directamente a partir de las certificaciones emparejadas para producir el impacto salarial total de cada cohorte en cada año calendario.

El Departamento determinó el impacto total de los niveles de salario prevaleciente de la NPRM para cada cohorte de duración en cada año calendario mediante la suma de los impactos salariales de todas las certificaciones en cada año y el promedio de los totales. Los impactos salariales de cada cohorte y año calendario se presentan en el Anexo 7. Algunos años calendario se excluyen de los insumos subyacentes al anexo porque los datos disponibles (certificaciones de los años fiscales 2023-2025) no capturan todas las certificaciones activas durante esos años. Por ejemplo, el año calendario 2025 incluye trabajadores de certificaciones del año fiscal 2025, pero también incluiría trabajadores de certificaciones del año fiscal 2026, que aún no están disponibles. Por lo tanto, el año calendario 2025 se excluye para evitar estimaciones incompletas.

Con los aumentos en los niveles de salario prevaleciente bajo esta NPRM, algunos empleadores podrían reducir su demanda de mano de obra, ya sea contratando a menos trabajadores extranjeros o ajustando los patrones de personal, debido a que los salarios más altos incrementan el costo del empleo. Estos ajustes podrían incluir la sustitución hacia trabajadores actuales o la reasignación de horas, lo que podría compensar parcialmente el aumento esperado en las nuevas contrataciones. Si bien la magnitud precisa de estas respuestas conductuales es incierta, el Departamento presenta a continuación un análisis de estos posibles efectos y sus implicaciones.

La literatura de economía laboral contiene investigaciones sustanciales sobre cómo los salarios afectan la demanda de mano de obra. En el contexto del programa H-1B, la medida pertinente es la elasticidad salarial propia de la demanda de mano de obra a largo plazo, que describe cómo las empresas ajustan su demanda de mano de obra en respuesta a cambios salariales. Las estimaciones de las elasticidades de la demanda de mano de obra varían considerablemente según la industria, el nivel de habilidad, la región y otros factores (página impresa 15487). Un promedio comúnmente citado de la elasticidad salarial propia de la demanda de mano de obra a largo plazo es de −0.3 [236], lo que significa que un aumento del 10 por ciento en el total de los pagos salariales de un empleador se esperaría que resultara en una disminución del 3 por ciento en la cantidad de mano de obra demandada por el empleador a largo plazo, en promedio.[237]

El análisis de referencia del Departamento proyecta una transferencia salarial anual promedio no descontada de $7.07 mil millones bajo la norma propuesta (véase el Anexo 7 y el texto que lo acompaña). El aumento anual promedio en las transferencias salariales representa un incremento del 6.1 por ciento en los pagos salariales, lo que implicaría una posible reducción en la demanda de mano de obra del 1.83 por ciento (6.1 * .3). Es probable que los empleadores estadounidenses paguen salarios más altos a los trabajadores H-1B o los reemplacen con trabajadores estadounidenses cuando sea posible. Sin embargo, si los empleadores estadounidenses se vieran limitados en su capacidad de pagar salarios más altos y redujeran la demanda en consecuencia, la transferencia salarial disminuiría aproximadamente un 1.83 por ciento, de $7.07 mil millones a aproximadamente $6.94 mil millones.

Esta sección analiza los pagos de transferencia no cuantificables relacionados con los cambios en el cálculo de los niveles de salario prevaleciente. Específicamente, el Departamento no cuantificó los pagos de transferencia asociados con las certificaciones bajo el Programa de Certificación Laboral Permanente porque se espera que sean mínimos (de minimis).

Los programas PERM tienen una gran proporción de certificaciones emitidas anualmente a trabajadores extranjeros que se encuentran trabajando en los Estados Unidos en el momento de la certificación y que tendrían cambios en los salarios bajo el salario prevaleciente de la NPRM. Antes de la certificación PERM, estos beneficiarios suelen estar trabajando bajo visas temporales H-1B, H-1B1 y E-3, por lo que las transferencias salariales para estas certificaciones PERM ya están incorporadas en nuestros cálculos de transferencia salarial para las visas temporales H-1B, H-1B1 y E-3. A continuación, el Anexo 8 ilustra el porcentaje de certificaciones PERM que corresponden a visas temporales H-1B, H-1B1 o E-3, el porcentaje que no corresponde a una visa temporal y/o que no se encuentra actualmente en los Estados Unidos y que, por lo tanto, ingresaría con una visa EB-2 o EB-3, y todas las demás clases de visa.

Aproximadamente el 10 por ciento de las certificaciones PERM son emitidas anualmente por la OFLC a trabajadores extranjeros que actualmente no residen en los EE. UU. y que ingresarían con visas de inmigrante en la categoría de preferencia EB-2 o EB-3. La disponibilidad de visas de inmigrante basadas en el empleo y los tiempos de espera correspondientes cambian regularmente según las diferentes categorías de preferencia y países. Los trabajadores extranjeros de países con una demanda significativa de visas experimentan demoras de manera constante, a veces de más de una década. Por lo tanto, los empleadores no tendrían obligaciones salariales hasta, como muy pronto, el final mismo del período de análisis de 10 años, y el número de certificaciones relevantes es un porcentaje relativamente pequeño del total de certificaciones PERM; por lo tanto, el Departamento no ha incluido las transferencias salariales asociadas en el análisis.

Esta sección analiza los beneficios no cuantificables relacionados con los cambios en el cálculo de los niveles de salario prevaleciente.[238]

Se espera que el aumento del Departamento en los salarios prevalecientes para los cuatro niveles salariales genere múltiples beneficios que el Departamento no puede cuantificar, pero que analiza cualitativamente. Un beneficio del aumento de los salarios prevalecientes propuesto en el NPRM es el incentivo económico para aumentar la retención, la capacitación y la productividad de los empleados, lo que aumentaría los beneficios tanto para los empleadores como para los trabajadores estadounidenses. ( printed page 15488) Se espera que el aumento de los salarios prevalecientes induzca a los empleadores, particularmente a aquellos que utilizan los programas de visas permanentes y temporales, a cubrir escasez crítica de mano de obra calificada, a minimizar los costos laborales mediante la implementación de iniciativas de retención para reducir la rotación de empleados y/o a aumentar el número de horas de trabajo ofrecidas a trabajadores estadounidenses empleados de manera similar. Además, para los empleadores de los sectores de tecnología y atención médica, esto podría significar el uso de salarios más altos para atraer y contratar a los trabajadores estadounidenses más productivos de la industria y proporcionarles el equipo y las tecnologías más avanzadas para realizar su trabajo de la manera más eficiente.

Garantizar que las ocupaciones calificadas no sean desempeñadas a tasas salariales por debajo del mercado por trabajadores extranjeros proporcionaría mayores incentivos para que las empresas amplíen los programas de educación y capacitación laboral. Estos programas pueden atraer y desarrollar las habilidades de una generación más joven de trabajadores estadounidenses para ingresar a ocupaciones que actualmente dependen de niveles elevados de trabajadores extranjeros. (El Departamento solicita comentarios sobre costos aún no cuantificados, por ejemplo, los costos de los programas de capacitación o las actualizaciones de equipos, que acompañarían a dichos beneficios). Existe cierta evidencia de que los niveles de salario prevaleciente existentes ofrecen oportunidades para utilizar alternativas de menor costo a los trabajadores estadounidenses que realizan trabajos similares, al ofrecer dos niveles salariales por debajo del salario medio. Por ejemplo, en el año fiscal 2024, el 62.6 por ciento de los trabajadores H-1B presentaron LCA en el primer o segundo nivel salarial, lo que significa que una mayoría sustancial de los trabajadores del programa podría recibir salarios muy por debajo del salario medio para su clasificación ocupacional. Si bien este análisis utiliza la distribución existente de los niveles salariales como referencia, el Departamento reconoce que la composición de los niveles salariales H-1B podría cambiar bajo la norma propuesta. Específicamente, la lotería ponderada del DHS y los requisitos de salario prevaleciente más altos podrían aumentar con el tiempo la proporción de puestos de Nivel III y Nivel IV. Este posible cambio se analiza cualitativamente en el análisis.

La revisión de literatura de Glennon (2024) aborda cuestiones pertinentes, incluida la variedad de contribuciones a la productividad asociadas con el programa H-1B, como lo ilustran, por ejemplo, las estimaciones de resultados relacionados con la innovación que difieren sustancialmente según si el conjunto de datos analizado incluye empleadores que presentan solicitudes con prontitud (de manera continua) o se enfoca únicamente en empleadores que esperan hasta el último día posible para presentar la solicitud.[239] Debido a que los trabajadores con mayores habilidades tienden a ser más productivos y, por lo tanto, exigen salarios más altos, elevar los niveles de salario prevaleciente haría que el número limitado de visas H-1B se destinara a trabajadores extranjeros más calificados, lo cual probablemente aumentaría los beneficios económicos indirectos asociados con la inmigración altamente calificada. Se espera que esta reasignación incremente no solo la producción directa por trabajador, sino también los efectos económicos indirectos más amplios, tales como tasas más altas de patentamiento, difusión tecnológica y crecimiento de la productividad a nivel de empresa, documentados en la literatura. Al concentrar la asignación de visas entre los trabajadores que se encuentran en el extremo superior de la distribución de habilidades, la norma propuesta amplifica estos beneficios, que se extienden más allá de la empresa contratante hacia la economía en general a través de la innovación y la transferencia de conocimiento.[240]

El Anexo 9 a continuación resume los costos y los pagos de transferencia del NPRM (Aviso de Propuesta de Reglamentación). El Departamento estima el costo anualizado del NPRM en $3.53 millones y los pagos de transferencia anualizados (de empleadores H-1B, H-1B1 y E-3 hacia alguna combinación de otros empleadores y trabajadores de ese tipo) en un límite superior de $6.56 mil millones, a una tasa de descuento del 7 por ciento. El Departamento no estimó ningún ahorro de costos.

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Al desarrollar esta norma, el Departamento consideró varios enfoques alternativos para revisar la metodología de los niveles de salario prevaleciente. Cada alternativa fue evaluada en función de su coherencia con las obligaciones estatutarias del Departamento conforme a la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA), su capacidad de respuesta a la orientación de política establecida en la Proclamación Presidencial del 19 de septiembre de 2025, y su viabilidad administrativa y su defensibilidad legal. El Departamento finalmente seleccionó la estructura de percentiles propuesta (percentiles 34, 52, 70 y 88) como el enfoque más equilibrado y eficaz. Sin embargo, se consideraron las siguientes alternativas:

El Departamento también solicita comentarios públicos sobre un enfoque alternativo para revisar los niveles de salario prevaleciente utilizando una metodología denominada Referenciación por Experiencia (Experience Benchmarking). Bajo esta alternativa, los niveles de salario prevaleciente para los programas H-1B, H-1B1, E-3 y PERM se ajustarían utilizando una metodología que establece como referencia los salarios de trabajadores con educación y experiencia comparables en la misma ocupación y área geográfica.

La Referenciación por Experiencia busca ajustar los niveles de salario prevaleciente combinando la especificidad ocupacional y geográfica de la Encuesta OEWS de la Oficina de Estadísticas Laborales (BLS) con estimaciones salariales ajustadas por educación y experiencia derivadas de la Encuesta sobre la Comunidad Estadounidense (ACS) de la Oficina del Censo.[241] La relación entre estas fuentes de datos se modelaría utilizando la ecuación de ingresos de Mincer, que es un logaritmo natural de los salarios en función de la educación y la experiencia.[242]

El Departamento está considerando esta alternativa para mejorar potencialmente la comparación de los salarios de los trabajadores extranjeros con los de trabajadores estadounidenses de calificación similar. Como se señaló anteriormente, actualmente los niveles de salario prevaleciente se derivan de la distribución salarial general dentro de una ocupación y área geográfica, y se aplican con base en la descripción que hace el empleador de los requisitos mínimos del puesto. Debido a que los datos subyacentes de la OEWS no ( página impresa 15490) recopilan información sobre la educación o experiencia del trabajador, la metodología empleada conforme a la norma actual puede permitir que los puestos se clasifiquen en niveles salariales que son menos comparables a la educación y experiencia reales del trabajador extranjero. Como resultado, un trabajador extranjero con un nivel de educación o experiencia profesional significativamente más alto podría recibir un salario referenciado al de trabajadores estadounidenses con niveles comparativamente más bajos de educación y experiencia. El método de Referenciación por Experiencia (Experience Benchmarking) busca abordar esta limitación comparando el salario del trabajador extranjero patrocinado con los salarios obtenidos por trabajadores estadounidenses con educación y experiencia comparables en la misma ocupación y área geográfica, produciendo así salarios prevalecientes que reflejan de manera más fiel los salarios pagados a trabajadores de calificación similar en el mercado laboral estadounidense.

Debido a que la ACS no mide directamente la experiencia laboral real, la metodología estimaría la “experiencia potencial” utilizando una definición comúnmente aceptada como la edad menos los años de escolaridad menos la edad a la que comienza la escolaridad (frecuentemente seis años).[243] Utilizando los percentiles 50 (mediana), 62, 75 y 90 de la OEWS para cada ocupación y área geográfica como salarios base, el Departamento utilizaría microdatos de uso público de la ACS para generar ecuaciones salariales de Mincer para cada ocupación, considerando únicamente a trabajadores estadounidenses nacidos en el país, modelando la relación entre las ganancias (en logaritmo), el nivel educativo y la experiencia potencial (medida por la edad) dentro de cada ocupación, controlando por efectos fijos del área de empleo. El resultado de estos modelos sería una matriz de razones (o primas salariales) que compara las ganancias esperadas de los trabajadores estadounidenses con cada combinación de educación y experiencia potencial, en relación con la mediana ocupacional general, según se mide en la ACS. El Departamento aplicaría entonces estas razones derivadas de la ACS a cada uno de los percentiles de la OEWS para producir niveles salariales referenciados por experiencia.

Conforme a esta alternativa, los cuatro niveles salariales de la OEWS reflejarían variaciones atribuibles a características tanto de la ocupación como del trabajador extranjero que el Departamento no medirá directamente, tales como habilidades especializadas, primas específicas de la industria, funciones específicas del puesto y el nivel de supervisión recibida o ejercida. Cada combinación de educación y experiencia en cada ocupación y área geográfica generaría un conjunto de cuatro niveles salariales, uno por cada nivel, de la siguiente manera:

Conforme a la evaluación comparativa de experiencia (experience benchmarking), el requisito del Nivel I en el percentil 50 garantiza que a un trabajador extranjero nunca se le pague menos que al trabajador nativo mediano con la misma ocupación, educación y experiencia en el mismo lugar. Los niveles salariales más altos (Niveles II a IV) permiten a un empleador pagar por talento excepcional para tener más posibilidades en el sorteo. La razón de estos percentiles específicos (50, 62, 75 y 90) es que se aproximan a dividir la mitad superior de la distribución en partes iguales. Estos niveles difieren de los niveles tal como fueron propuestos porque los ajustes por experiencia y educación se basan directamente en datos reales.

Para ilustrar cómo funcionaría la metodología, considere un ejemplo hipotético. Si los datos de la Encuesta sobre la Comunidad Estadounidense (ACS) y la ecuación salarial de Mincer estimaran que los contadores estadounidenses con 10 años de experiencia y una maestría típicamente ganan un 20 por ciento más que el contador mediano a nivel nacional, la proporción de Evaluación Comparativa de Experiencia (Experience Benchmarked) para esa combinación de educación y experiencia en contabilidad se expresaría como un factor de prima salarial de 1.2. Luego, para calcular el salario prevaleciente de Nivel I para un empleador que busca una certificación laboral de visa para emplear a un trabajador extranjero como contador en Dayton, Ohio, con 10 años de experiencia y una maestría, el Departamento tomaría el percentil 50 de la OEWS para contadores en el área metropolitana estadística (MSA) de Dayton (actualmente $78,710) y lo multiplicaría por 1.2, lo que daría como resultado un salario prevaleciente de Nivel I ajustado por experiencia de $94,452. El salario prevaleciente de Nivel II aplicaría la misma proporción de 1.2 al percentil 62 de la OEWS; el Nivel III al percentil 75; y el Nivel IV al percentil 90. Este cálculo se repetiría para cada combinación de educación y experiencia, en cada ocupación, en cada área geográfica cubierta por la OEWS, y por separado para las industrias de la Ley de Inversión en la Fuerza Laboral y Competitividad Estadounidense (American Competitiveness and Workforce Investment Act, ACWIA), según lo exige la ley. Por lo tanto, bajo esta alternativa, la experiencia y la educación se considerarían explícitamente, correspondiendo los niveles salariales al resto de los factores que determinan los ingresos dentro de la clasificación ocupacional: habilidades, nivel de supervisión y cualquier otro factor que pueda determinar la prima salarial que un trabajador individual puede obtener en comparación con otros trabajadores de la misma ocupación, área, y con el mismo nivel de experiencia y educación. Si se adoptara este enfoque para el PERM, (página impresa 15491) el salario prevaleciente asociado con la Solicitud de Condición Laboral (LCA) sería el más alto entre: (1) el Nivel I de la OEWS correspondiente a los requisitos mínimos de educación y experiencia del puesto, y (2) si el trabajador extranjero es un trabajador H-1B, H-1B1 o E-3, el salario prevaleciente identificado en la Solicitud de Condición Laboral certificada por el Departamento del Trabajo (DOL) y consignada en la Petición I-129 para Trabajador No Inmigrante del Departamento de Seguridad Nacional (DHS)/Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos (USCIS) aprobada para ese trabajador extranjero.

Para la LCA bajo esta alternativa, la búsqueda de la Oficina de Certificación Laboral Extranjera (OFLC) se actualizaría para reflejar los niveles de salario prevaleciente de los diferentes perfiles de educación y experiencia, y el empleador haría referencia a ello al presentar la LCA. Si el empleador no tuviera identificado a un trabajador extranjero, presentaría la LCA para cada perfil de educación y experiencia que estuviera considerando para el puesto, y la persona eventualmente contratada recibiría el salario conforme a la LCA correspondiente que coincida con el perfil de educación y experiencia de ese trabajador extranjero.

El Departamento invita a los comentarios públicos sobre todos los aspectos de esta alternativa, incluyendo cualquier fortaleza y limitación (por ejemplo, el tamaño de la muestra, la cobertura ocupacional y de área geográfica) del uso de la ACS; la efectividad de usar la edad como indicador sustitutivo (proxy) de la experiencia; la eficacia de emplear las ecuaciones salariales de Mincer para la Evaluación Comparativa de Experiencia de los niveles de salario prevaleciente; la pertinencia de establecer los niveles salariales base de la OEWS en los percentiles 50, 62, 75 y 90 para cada ocupación y área geográfica; y la validez estadística de aplicar las proporciones resultantes de la ACS a los niveles salariales correspondientes de la OEWS.

Los beneficios principales son tres. Primero, la propuesta esencialmente pone fin a la práctica del arbitraje salarial, lo que mejora la posición de los trabajadores estadounidenses y los beneficios que se derivan de un empleo sólido de clase media. Segundo, la propuesta mejora sustancialmente la capacidad de los programas de visas para identificar talento y aptitud excepcionales. Tercero, la propuesta reduce la capacidad de los empleadores de clasificar incorrectamente a los trabajadores por debajo de su nivel mediante descripciones de puestos estratégicas.

El Departamento también invita a presentar comentarios sobre si existen otras fuentes de datos y métodos accesibles y apropiados para estimar las primas salariales por educación y experiencia, y sobre si otras fuentes de datos federales, incluidos entre otros los registros administrativos que podrían permitir tabulaciones directas en lugar de un enfoque basado en modelos, podrían proporcionar estimaciones más precisas o más completas de los rendimientos de la educación y la experiencia dentro de las ocupaciones en relación con los niveles salariales de la OEWS.

Finalmente, el Departamento reconoce que la determinación de los salarios prevalecientes bajo esta alternativa requerirá que los empleadores recopilen información sobre la educación y experiencia reales del trabajador extranjero cuando el empleador presente una solicitud. Para las clasificaciones de visa H-1B, H-1B1 y E-3, esta información podría recopilarse mediante una recopilación de información revisada para el formulario ETA-9035, Solicitud de Condición Laboral para Trabajadores No Inmigrantes (Número de Control de OMB 1205-0310). En el programa PERM, esta información podría recopilarse mediante revisiones al formulario ETA-9141, Solicitud de Determinación de Salario Prevaleciente (Número de Control de OMB 1205-0508), que también cubriría a los empleadores que buscan una determinación de salario prevaleciente del Departamento bajo las clasificaciones de visa H-1B, H-1B1 y E-3, y, cuando sea pertinente, mediante formularios utilizados en programas relacionados, de manera similar al Apéndice A (Información del Trabajador Extranjero) del Formulario ETA-9089, Solicitud de Certificación de Empleo Permanente (Número de Control de OMB 1205-0451). Debido a que esta alternativa basaría las determinaciones de salario prevaleciente en la educación y experiencia reales del trabajador extranjero en lugar de en la descripción que haga el empleador de los requisitos mínimos del puesto, el Departamento invita a presentar comentarios públicos sobre si este enfoque es más coherente con los requisitos legales tanto para los programas H-1B como PERM, la viabilidad administrativa y la carga que recae sobre los empleadores y solicitantes para proporcionar información sobre las calificaciones del trabajador extranjero en los Formularios ETA-9035 y 9141 revisados y de manera similar a la recopilación actualmente autorizada en el Formulario ETA-9089, Apéndice A, y si esta alternativa protege mejor a los trabajadores estadounidenses empleados en condiciones similares frente a efectos adversos. Las cargas principales que anticipamos son que los empleadores necesitarán aprender un nuevo sistema y ya no podrán cometer arbitraje salarial.

Bajo esta alternativa, el Departamento eliminaría la opción de que los empleadores presenten encuestas salariales privadas y, en su lugar, exigiría que todas las determinaciones de salario prevaleciente se basen exclusivamente en la encuesta de Estadísticas de Empleo y Salarios Ocupacionales (OEWS, por sus siglas en inglés) de la Oficina de Estadísticas Laborales. Este enfoque crearía una fuente única y simplificada de salarios prevalecientes, reduciendo la complejidad administrativa y los costos de cumplimiento para los empleadores, particularmente para las pequeñas empresas, al eliminar la necesidad de encargar, validar y presentar encuestas privadas. Las encuestas privadas a menudo imponen costos significativos a los empleadores, incluidas tarifas por los datos de la encuesta y gastos legales para garantizar el cumplimiento metodológico. Al estandarizar las determinaciones salariales mediante la OEWS, el Departamento minimizaría estas cargas manteniendo la coherencia y la transparencia en las prácticas de fijación de salarios. Por lo tanto, esta alternativa representa una opción económicamente menos gravosa para las entidades pequeñas en comparación con el sistema actual, que permite múltiples fuentes salariales y las correspondientes obligaciones de cumplimiento.

Las encuestas salariales privadas históricamente han sido permitidas para brindar a los empleadores flexibilidad en los casos en que las fuentes de datos gubernamentales no estaban disponibles o eran insuficientemente detalladas para ciertas ocupaciones o áreas geográficas. El fundamento era que las encuestas privadas podían captar mercados laborales especializados y funciones especializadas que no estaban plenamente reflejadas en los datos de la OEWS. Sin embargo, el análisis del Departamento indica que la OEWS ahora proporciona una cobertura integral de las ocupaciones y regiones, reduciendo la necesidad de fuentes alternativas.

A pesar de estos beneficios, el Departamento finalmente rechazó esta alternativa. Como se analizó anteriormente en este NPRM, mantener las encuestas salariales privadas en circunstancias limitadas preserva la flexibilidad del empleador, mitiga los posibles impactos adversos en las empresas que operan en mercados laborales especializados, y equilibra los intereses de confianza con el mandato estatutario de proteger a los trabajadores estadounidenses. Para algunos empleadores, particularmente empresas emergentes, pequeñas empresas, o aquellas que operan en campos emergentes o altamente especializados, las encuestas privadas pueden ofrecer el reflejo más preciso de los salarios del mercado cuando los datos de OEWS son insuficientes o no están disponibles. Eliminar esta opción por completo podría interrumpir las prácticas de cumplimiento de larga data e imponer cargas desproporcionadas a dichos empleadores.

Adicionalmente, si bien las encuestas privadas pueden ser costosas y administrativamente complejas de validar, los datos históricos indican que normalmente producen salarios aproximadamente un 20 por ciento más altos que los salarios prevalecientes basados en OEWS, lo cual podría aumentar significativamente los costos para los empleadores que dependen de esta opción. El Departamento reconoce estas contrapartidas y, por lo tanto, ha optado por mantener el uso de encuestas privadas en circunstancias limitadas. Este enfoque preserva la flexibilidad del empleador, mitiga los posibles impactos adversos en las empresas que operan en mercados laborales especializados, y equilibra los intereses de confianza con el mandato estatutario de proteger a los trabajadores estadounidenses. Para garantizar la integridad, el (página impresa 15492) Departamento supervisará el uso de encuestas privadas para prevenir abusos y garantizar el cumplimiento, reservándose el derecho de rechazar cualquier encuesta privada que no cumpla con los estándares metodológicos o que de otro modo no satisfaga los requisitos reglamentarios.

En resumen, si bien los beneficios de permitir encuestas salariales privadas han disminuido a medida que la cobertura de OEWS ha mejorado, el Departamento determinó que la eliminación completa de las encuestas privadas no tomaría en cuenta adecuadamente las necesidades de los empleadores en mercados laborales especializados o de aquellos con intereses de confianza legítimos. El Departamento invita a los comentarios del público sobre este enfoque y sobre si serían apropiadas limitaciones o salvaguardas adicionales respecto al uso de encuestas salariales privadas.

En respuesta al cambio estructural hacia el trabajo remoto, el Departamento consideró reemplazar los salarios prevalecientes específicos de área por un estándar salarial nacional para cada clasificación ocupacional. Este enfoque simplificaría el cumplimiento y reflejaría la nacionalización de los mercados laborales de alta cualificación. Sin embargo, el Departamento declinó adoptar esta alternativa debido a:

El Departamento podría reconsiderar esta alternativa en futuros procesos de reglamentación a medida que continúen evolucionando las tendencias del trabajo remoto.

Bajo esta alternativa, el Departamento reemplazaría los salarios prevalecientes específicos de área por un único estándar salarial nacional para cada clasificación ocupacional. Este enfoque simplificaría el cumplimiento y reflejaría la prevalencia creciente del trabajo remoto, el cual ha reducido la relevancia de los diferenciales salariales geográficos. Sin embargo, esta alternativa probablemente resultaría en aumentos significativos de costos para los empleadores en regiones de salarios más bajos, ya que se les exigiría pagar salarios alineados con los promedios nacionales en lugar de las tasas del mercado local. El modelado preliminar sugiere que la adopción de esta alternativa podría reducir los costos laborales de los empleadores en aproximadamente $10,000 adicionales anualmente, lo cual es sustancialmente más alto que los costos proyectados bajo la regla propuesta.[244] Si bien este enfoque podría mejorar la equidad y reducir la complejidad administrativa, el Departamento determinó que el requisito estatutario de basar los salarios prevalecientes en el "área de empleo previsto" y el potencial de impactos desproporcionados en los empleadores de regiones de menor costo superaban los beneficios en este momento.

La Ley de Flexibilidad Regulatoria de 1980 (RFA), 5 U.S.C. 601 y siguientes, enmendada por la Ley de Equidad en la Aplicación de Regulaciones a Pequeñas Empresas de 1996 (SBREFA), Ley Pública 104-121 (29 de marzo de 1996), en adelante denominadas conjuntamente la RFA, exige a las agencias preparar un análisis inicial de flexibilidad regulatoria (IRFA) al proponer, y un análisis final de flexibilidad regulatoria (FRFA) al emitir, regulaciones que tendrán un impacto económico significativo sobre un número sustancial de entidades pequeñas. El Departamento realizó el análisis que se expone a continuación sobre el efecto que la norma propuesta tendría sobre las entidades pequeñas y, con base en dicho análisis, prevé que esta norma tendrá un impacto económico significativo sobre un número sustancial de entidades pequeñas que emplean a trabajadores H-1B.

El Departamento está considerando esta acción para revisar la metodología de determinación del salario prevaleciente debido a que los niveles salariales actuales no reflejan adecuadamente los salarios pagados a los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar a los trabajadores extranjeros en los programas H-1B, H-1B1, E-3 y PERM. El Departamento ha determinado que la metodología existente, que fue desarrollada sin un proceso formal de reglamentación y carece de una justificación económica sólida, puede contribuir a la supresión salarial y al desplazamiento de trabajadores estadounidenses, particularmente en sectores con altas concentraciones de trabajadores extranjeros. La evidencia proveniente de investigaciones académicas, datos gubernamentales y reportajes de investigación indica que los salarios prevalecientes bajo la estructura actual a menudo se establecen por debajo de las tasas del mercado. Esto crea incentivos para que los empleadores prefieran trabajadores extranjeros de menor remuneración en lugar de trabajadores estadounidenses con calificaciones comparables, socavando la intención legal de la INA de proteger los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses. Por ejemplo, estudios han demostrado que a los trabajadores H-1B frecuentemente se les paga menos que a sus contrapartes estadounidenses, y que algunos empleadores utilizan el programa para reemplazar a trabajadores estadounidenses en lugar de complementar la fuerza laboral nacional.

Además, el Departamento ha concluido que la estructura actual de cuatro niveles salariales, tal como se implementa, no diferencia suficientemente entre los trabajadores con base en la experiencia, la educación y la responsabilidad, según lo exige el 8 U.S.C. 1182(p)(4). El análisis del Departamento también determinó que la metodología utilizada para calcular los niveles salariales, en particular el uso del promedio del tercio inferior de la distribución salarial para el Nivel I, no se ajusta a las realidades del mercado laboral ni al requisito legal de prevenir efectos adversos sobre los trabajadores estadounidenses.

Dados estos hallazgos, y de conformidad con las obligaciones legales del Departamento y la directiva del Presidente de fortalecer las protecciones salariales para los trabajadores estadounidenses, el Departamento propone revisar la metodología del salario prevaleciente para reflejar mejor los salarios reales del mercado y garantizar que el empleo de trabajadores extranjeros no afecte negativamente los salarios y las oportunidades de empleo de los trabajadores estadounidenses.

El objetivo del Departamento al emitir este NPRM es fortalecer las protecciones salariales para los trabajadores estadounidenses mediante la revisión de la metodología utilizada para determinar los niveles del salario prevaleciente en los programas H-1B, H-1B1, E-3 y PERM. La estructura salarial actual, que ha permanecido en gran medida sin cambios desde su creación, no refleja adecuadamente los salarios pagados a los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar a los trabajadores extranjeros en estos programas. Como resultado, puede contribuir a la supresión salarial, el desplazamiento de trabajadores estadounidenses y la distorsión de las condiciones del mercado laboral en sectores de alta cualificación. Este NPRM busca garantizar que el empleo de trabajadores extranjeros no afecte negativamente los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses, de conformidad con las obligaciones legales del Departamento bajo la INA. Específicamente, la sección 212(a)(5)(A) de la INA (8 U.S.C. 1182(a)(5)(A)) exige que el Secretario de Trabajo certifique que el empleo de trabajadores extranjeros no afectará negativamente los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores estadounidenses empleados de manera similar. En el contexto de los programas H-1B, H-1B1 y E-3, la sección 212(n)(1)(A) y 212(t)(1)(A) (8 U.S.C. 1182(n)(1)(A) y 1182(t)(1)(A)) exige además que los empleadores paguen el salario más alto entre el salario real y el salario prevaleciente para la ( página impresa 15493) clasificación ocupacional en el área de empleo previsto.

Adicionalmente, la sección 212(p)(4) de la INA (8 U.S.C. 1182(p)(4)) exige que cualquier encuesta gubernamental utilizada para determinar los salarios prevalecientes debe proporcionar al menos cuatro niveles de salarios acordes con la experiencia, la educación y el nivel de supervisión. El Departamento ha determinado que la implementación actual de esta estructura de cuatro niveles no diferencia suficientemente entre los trabajadores con base en estos factores estatutarios y puede subestimar los verdaderos salarios de mercado para muchas ocupaciones.

El NPRM también responde a la directriz del Presidente en la Proclamación del 19 de septiembre de 2025, titulada “Restricción a la Entrada de Ciertos Trabajadores No Inmigrantes”, que instruyó al Secretario de Trabajo a iniciar un proceso de reglamentación para revisar los niveles de salario prevaleciente con el fin de proteger mejor a los trabajadores estadounidenses. La acción del Departamento se fundamenta en su autoridad de larga data para administrar el proceso de certificación laboral y para interpretar e implementar las protecciones salariales de la INA mediante metodologías razonables y basadas en evidencia. En resumen, el NPRM tiene como objetivo alinear los niveles de salario prevaleciente más estrechamente con los salarios reales de mercado; reducir el incentivo de preferir a trabajadores extranjeros sobre trabajadores estadounidenses con base en diferenciales salariales; garantizar el cumplimiento de los requisitos estatutarios conforme a 8 U.S.C. 1182(a)(5)(A), 1182(n)(1)(A), 1182(t)(1)(A), y 1182(p)(4); y promover la integridad y la efectividad de los programas de certificación laboral extranjera del Departamento.

El Departamento utilizó los datos de las peticiones sujetas al límite de H-1B del año fiscal 2024 proporcionados por el DHS.[245] Hubo 13,602 empleadores pequeños únicos de H-1B con datos sobre el número de empleados y los ingresos anuales que cumplieron con los estándares de tamaño de la Administración de Pequeños Negocios (Small Business Administration). Estos 13,602 empleadores pequeños únicos de H-1B representan peticiones con fechas de inicio en o después del 10/1/2024 y antes del 10/1/2025.

Para proporcionar claridad sobre los tipos de industrias afectadas por esta regulación, el Anexo 10 muestra el número de empleadores únicos de entidades pequeñas de H-1B dentro de las 10 industrias más prevalentes a nivel de código NAICS de 6 dígitos y 4 dígitos.

El Departamento ha considerado los costos incrementales para las entidades pequeñas desde la línea base (es decir, las prácticas actuales para cumplir, como mínimo, con las regulaciones que rigen las certificaciones laborales permanentes en 20 CFR parte 656 y las solicitudes de condición laboral en 20 CFR parte 655, subparte H) hasta este NPRM. Estimamos el costo de (a) el tiempo para leer y revisar el NPRM y (b) los costos salariales. Estas estimaciones son consistentes con las presentadas en la sección de la Orden Ejecutiva 12866.

El Departamento estima que las entidades pequeñas que utilizan el programa H-1B incurrirían en un costo único de $60.94 para familiarizarse con la regla.[246]

Además de los costos de familiarización con la regla, cada entidad pequeña que utiliza el programa H-1B puede tener un aumento en los costos salariales anuales debido a las revisiones de la estructura salarial si actualmente ofrecen un salario inferior a los niveles de salario prevaleciente del NPRM. Para cada entidad pequeña, estimamos el costo salarial anual y lo sumamos a los costos de familiarización con la regla para medir el impacto total del NPRM en la entidad pequeña. El costo salarial promedio por entidad pequeña se estima en $20,298. Las entidades pequeñas con peticiones presentadas en el año fiscal 2024 pueden tener obligaciones salariales en los años calendario 2024 y 2025, dependiendo de cuándo comience su período de empleo y la duración de dicho período. (página impresa 15494)

El Departamento determinó la proporción de los ingresos totales de cada entidad pequeña afectada por los costos del NPRM para determinar si el NPRM tendría un impacto significativo sobre un número sustancial de entidades pequeñas. Los impactos en los costos incluyeron los costos de familiarización con la regla y los costos salariales introducidos por el NPRM. El Departamento utilizó una estimación de costo total del 3 por ciento de los ingresos como el umbral para un impacto individual significativo y asumió que el 15 por ciento de las entidades pequeñas afectadas que incurren en un impacto que excede el umbral “significativo” del 3 por ciento, como el umbral para un número sustancial de entidades pequeñas.

El Departamento ha utilizado un umbral del tres por ciento de los ingresos en reglamentaciones anteriores para la definición de impacto económico significativo.[247] Este umbral también es coherente con el que a veces utilizan otras agencias.[248] El Departamento también considera apropiado su supuesto de que el 15 por ciento de las pequeñas entidades se verían sustancialmente afectadas al experimentar un impacto significativo, para determinar si la norma tiene un impacto sustancial en las pequeñas entidades. El Departamento ha utilizado el mismo umbral en reglamentaciones anteriores para la definición de un número sustancial de pequeñas entidades.[249] De los 13,538 pequeños empleadores únicos con datos de ingresos, hasta el 18 por ciento de los empleadores tendrían más del 3 por ciento de sus ingresos totales afectados en 2025 (2,394/13,538). Como tal, el Departamento espera que esta norma tenga un impacto económico significativo en un número sustancial de pequeñas entidades afectadas. El Anexo 11 proporciona un desglose de los pequeños empleadores según la proporción de ingresos afectados por los costos de la NPRM. Los Anexos 12 al 22 proporcionan desgloses de los pequeños empleadores según la proporción de ingresos afectados por los costos de la NPRM para las diez industrias más prevalentes al nivel de código NAICS de seis dígitos.

(página impresa 15495)

(página impresa 15496)

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(página impresa 15498)

Al crear las clasificaciones de visa de no inmigrante temporal e inmigrante permanente H-1B, H-1B1 y E-3, el Congreso encomendó al Departamento, entre otras cosas, la responsabilidad única de regular el empleo de trabajadores extranjeros inmigrantes y no inmigrantes para proteger contra el impacto adverso en los salarios de los trabajadores empleados de manera similar en los Estados Unidos. Por lo tanto, los estatutos aplicables delegan una amplia discrecionalidad al Departamento para determinar las fuentes y métodos que mejor le permitan cumplir con este mandato estatutario único, lo cual esta NPRM propone mediante revisiones al cálculo de los niveles de salario prevaleciente aplicables únicamente a los empleadores que solicitan la solicitud de condición laboral temporal bajo las clasificaciones de visa H-1B, H-1B1 y E-3 y la certificación laboral permanente para empleo inmigrante calificado y no calificado en los Estados Unidos. El Departamento reconoce que la norma del DHS sobre H-1B publicada recientemente [250] también rige a los trabajadores extranjeros empleados por pequeñas empresas, y que existe una superposición entre estas normas. Sin embargo, no hay conflicto entre los estándares propuestos en esta NPRM y otras normas federales; más bien, cada norma aborda aspectos distintos del proceso de certificación laboral extranjera y de visa dentro de su respectiva autoridad estatutaria y reglamentaria.

Al desarrollar esta NPRM, el Departamento consideró varios enfoques alternativos para revisar la metodología del nivel de salario prevaleciente para los programas H-1B, H-1B1, E-3 y PERM. Cada alternativa fue evaluada en cuanto a su coherencia con las obligaciones estatutarias del Departamento bajo la INA, su capacidad de respuesta a la orientación de política establecida en la Proclamación Presidencial emitida el 19 de septiembre de 2025, y su viabilidad administrativa y defensibilidad legal. Finalmente, el Departamento determinó que el enfoque adoptado en esta NPRM (establecer los niveles salariales en los percentiles 34, 52, 70 y 88) logra el equilibrio más apropiado entre el fortalecimiento de las protecciones salariales y la minimización de las interrupciones. Sin embargo, el Departamento consideró y decidió no adoptar las siguientes dos alternativas.

En primer lugar, el Departamento consideró eliminar la opción de que los empleadores utilicen encuestas salariales privadas y exigir que todas las determinaciones de salario prevaleciente se basen únicamente en la encuesta de Estadísticas Ocupacionales y Salariales (OEWS, por sus siglas en inglés) de la Oficina de Estadísticas Laborales. Esta alternativa crearía una única fuente simplificada para los salarios prevalecientes, reduciendo la complejidad administrativa y los costos de cumplimiento, particularmente para las pequeñas empresas, al eliminar los gastos asociados con la contratación, validación y presentación de encuestas privadas. Si bien las encuestas privadas se permitieron originalmente para brindar flexibilidad en los casos en que los datos gubernamentales carecían de granularidad, la OEWS ahora ofrece una cobertura integral, lo que hace que dicha justificación sea menos convincente. Continuar permitiendo encuestas privadas introduce una complejidad innecesaria y costos desproporcionados para las entidades pequeñas. Al estandarizar las determinaciones salariales a través de la OEWS, esta alternativa minimizaría la carga económica en comparación con el NPRM, que mantiene múltiples fuentes salariales permisibles. Los ahorros de costos resultarían principalmente de evitar las tarifas de adquisición de encuestas y de revisión legal, que pueden oscilar entre cientos y miles de dólares por solicitud. Sin embargo, el Departamento finalmente rechazó esta alternativa porque eliminaría la flexibilidad del empleador en los casos excepcionales en que los datos de la OEWS podrían no reflejar completamente los mercados laborales especializados.

En segundo lugar, el Departamento consideró reemplazar los salarios prevalecientes específicos por área con un estándar salarial nacional para cada clasificación ocupacional. Esta alternativa fue motivada por el cambio estructural hacia modalidades de trabajo remoto e híbrido, particularmente en sectores de alta especialización donde la ubicación geográfica está cada vez más desvinculada de la dinámica del mercado laboral. Un estándar salarial nacional podría simplificar el cumplimiento, reducir las cargas administrativas y reflejar mejor las realidades de un mercado laboral nacionalizado. Sin embargo, este enfoque se basa en suposiciones clave e introduce incertidumbres que ameritan discusión. Por ejemplo, asume que el trabajo remoto continuará expandiéndose a las tasas actuales y que los diferenciales salariales geográficos disminuirán con el tiempo. También asume que los empleadores en regiones de menor costo podrían absorber requisitos salariales más altos sin reducciones significativas en la contratación o cambios en los modelos de negocio. Estas suposiciones están sujetas a incertidumbre dados los posibles cambios en las tendencias del trabajo remoto, las prácticas de los empleadores y las interpretaciones estatutarias. El Departamento decidió no adoptar este enfoque debido al requisito estatutario de que los salarios prevalecientes se basen en el "área de empleo previsto" (página impresa 15499), así como a la necesidad de una mayor participación de las partes interesadas y de un análisis legal adicional. El Departamento podría reconsiderar esta alternativa en futuros procesos de elaboración de normas a medida que evolucionen las tendencias del trabajo remoto.

En tercer lugar, en respuesta a las inquietudes sobre el impacto económico de la norma propuesta en las pequeñas empresas y las organizaciones sin fines de lucro, el Departamento consideró una alternativa que retrasaría la implementación de los nuevos requisitos de salario prevaleciente para estas entidades durante dos años, lo que les permitiría distribuir los costos adicionales de reclutar y retener trabajadores H-1B, incluidos los estándares salariales prevalecientes más altos y el aumento de las tarifas de solicitud de USCIS, durante un período más largo. Sin embargo, el Departamento optó por no seguir este enfoque porque los estándares salariales revisados se aplican únicamente a las nuevas Solicitudes de Condición Laboral (LCA, por sus siglas en inglés) y a las solicitudes PERM, y no a las renovaciones ni a las certificaciones existentes, limitando así el impacto a las nuevas contrataciones en adelante. Además, retrasar la implementación para las entidades pequeñas permitiría que las nuevas contrataciones en estas organizaciones continuaran bajo una metodología de salario prevaleciente que se ha demostrado que establece estándares salariales demasiado bajos, lo que podría resultar en que algunos trabajadores reciban un salario inferior simplemente por trabajar para pequeñas empresas u organizaciones sin fines de lucro. El Departamento está comprometido a garantizar que todos los trabajadores, independientemente del tamaño del empleador, reciban salarios que reflejen los requisitos estatutarios y las realidades del mercado laboral, y por lo tanto determinó que una implementación retrasada para las entidades pequeñas no sería compatible con su mandato estatutario de proteger a los trabajadores estadounidenses y garantizar estándares salariales justos para todos los empleadores.

El Departamento agradece los comentarios de los interesados sobre estas alternativas regulatorias e invita a sugerir cualquier otra alternativa regulatoria que los comentaristas consideren factible y apropiada.

El propósito de la Ley de Reducción de Trámites de 1995 (PRA, por sus siglas en inglés), 44 U.S.C. 3501 y siguientes, incluye minimizar la carga de trámites para las entidades afectadas. La PRA exige ciertas acciones antes de que una agencia pueda adoptar o revisar una recopilación de información, incluyendo la publicación para comentario público de un resumen de la recopilación de información y una breve descripción de la necesidad y el uso propuesto de la información.

Como parte de su esfuerzo continuo por reducir los trámites y la carga para los encuestados, el Departamento lleva a cabo un programa de consulta previa para brindar al público y a las agencias federales la oportunidad de comentar sobre recopilaciones de información propuestas y continuas, de conformidad con la PRA. Véase 44 U.S.C. 3506(c)(2)(A). Esta actividad ayuda a garantizar que el público comprenda las instrucciones de recopilación del Departamento, que los encuestados puedan proporcionar los datos solicitados en el formato deseado, que se minimice la carga de presentación de informes (tiempo y recursos financieros), que los instrumentos de recopilación se comprendan claramente y que el Departamento pueda evaluar adecuadamente el impacto de los requisitos de recopilación sobre los encuestados.

Una agencia federal no puede llevar a cabo ni patrocinar una recopilación de información a menos que esté aprobada por la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB, por sus siglas en inglés) conforme a la PRA y que muestre un número de control de la OMB vigente. Tampoco se exige al público responder a una recopilación de información a menos que esta muestre un número de control de la OMB vigente. Además, sin perjuicio de cualquier otra disposición legal, ninguna persona estará sujeta a sanción por no cumplir con una recopilación de información si dicha recopilación no muestra un número de control de la OMB vigente (44 U.S.C. 3512).

El Departamento ha determinado que los cambios propuestos en este NPRM al cálculo de los niveles salariales prevalecientes, los cuales se basan en datos existentes recopilados bajo la encuesta OEWS por la Oficina de Estadísticas Laborales, no requieren una recopilación de información sujeta a la aprobación de la OMB conforme a la PRA, ni afectan ninguna recopilación de información existente. Por lo tanto, el Departamento no está buscando cambios a las recopilaciones de información cubiertas bajo la Solicitud de Determinación del Salario Prevaleciente, Número de Control de la OMB 1205-0508, la Solicitud de Condición Laboral para Trabajadores No Inmigrantes, Número de Control de la OMB 1205-0310, o la Solicitud de Certificación de Empleo Permanente, Número de Control de la OMB 1205-0451, lo cual no requeriría solicitar comentarios públicos a fin de buscar la aprobación de la OMB para cualquier cambio aclaratorio y ajuste mínimo (de minimis) a la carga que los cambios propuestos pudieran causar a las herramientas de recopilación de información existentes cubiertas bajo estos números de control.

La Orden Ejecutiva 13132, Federalismo, 64 FR 43255 (10 de agosto de 1999), impone ciertos requisitos a las agencias federales que formulan e implementan políticas o reglamentos que prevalecen sobre la ley estatal o que tienen implicaciones de federalismo. La Orden Ejecutiva exige a las agencias examinar la autoridad constitucional y estatutaria que respalda cualquier acción que limite la discrecionalidad normativa de los estados y evaluar cuidadosamente la necesidad de dichas acciones. La Orden Ejecutiva también exige a las agencias contar con un proceso responsable para garantizar la participación significativa y oportuna de los funcionarios estatales y locales en el desarrollo de políticas regulatorias que tengan implicaciones de federalismo.

El Departamento ha examinado este NPRM y ha determinado que no tendría un efecto directo sustancial sobre los estados, sobre la relación entre el gobierno nacional y los estados, ni sobre la distribución de facultades y responsabilidades entre los diversos niveles de gobierno.

El Departamento ha revisado este NPRM de conformidad con la Orden Ejecutiva 13175 y ha determinado que no tiene implicaciones tribales. Esta regla propuesta no tiene efectos directos sustanciales sobre una o más tribus indígenas, sobre la relación entre el Gobierno Federal y las tribus indígenas, ni sobre la distribución de facultades y responsabilidades entre el Gobierno Federal y los gobiernos tribales.

Con respecto a la revisión de las reglamentaciones existentes y la promulgación de nuevas reglamentaciones, la sección 3(a) de la Orden Ejecutiva 12988, “Reforma de la Justicia Civil”, impone a las agencias federales el deber general de cumplir con los siguientes requisitos: (1) eliminar errores de redacción y ambigüedades, (2) redactar las reglamentaciones de manera que se minimice el litigio, (3) proporcionar un estándar legal claro para la conducta afectada en lugar de un estándar general, y (4) promover la simplificación y la reducción de cargas. 61 FR 4729 (7 de febrero de 1996). Con respecto a la revisión requerida por la sección 3(a), la sección 3(b) de la Orden Ejecutiva 12988 exige específicamente que las agencias ejecutivas realicen todo esfuerzo razonable para garantizar que la reglamentación: (1) especifique claramente el efecto preventivo, si lo hubiera, (2) especifique claramente cualquier efecto sobre la legislación o reglamentación federal existente, (3) proporcione un estándar legal claro para la conducta afectada, al tiempo que promueva la simplificación y la reducción de cargas, (4) especifique el efecto retroactivo, si lo hubiera, (5) defina adecuadamente los términos clave, y (6) aborde otras cuestiones importantes que afecten la claridad y la redacción general conforme a cualquier directriz emitida por el Procurador General.

(página impresa 15500)

La sección 3(c) de la Orden Ejecutiva 12988 exige que las agencias ejecutivas revisen las reglamentaciones a la luz de los estándares aplicables en la sección 3(a) y la sección 3(b) para determinar si se cumplen o si es irrazonable cumplir con uno o más de ellos. El Departamento ha completado la revisión requerida y ha determinado que, en la medida permitida por la ley, este NPRM cumple con los estándares pertinentes de la Orden Ejecutiva 12988.

La Ley de Reforma de Mandatos No Financiados de 1995 (UMRA, por sus siglas en inglés) (Ley Pública 104-4, codificada en 2 U.S.C. 1501 y siguientes) tiene por objeto, entre otras cosas, frenar la práctica de imponer mandatos federales no financiados a los gobiernos estatales, locales y tribales. La UMRA exige que las agencias federales evalúen los efectos de una reglamentación sobre los gobiernos estatales, locales y tribales, así como sobre el sector privado, salvo en la medida en que la reglamentación incorpore requisitos específicamente establecidos por ley. El Título II de la UMRA exige que cada agencia federal prepare una declaración escrita que evalúe los efectos de cualquier reglamentación que incluya un mandato federal en una norma propuesta o definitiva de la agencia que pueda resultar en un gasto de 100 millones de dólares o más (ajustado anualmente por inflación) en cualquier año, por parte de los gobiernos estatales, locales y tribales, en conjunto, o por parte del sector privado. Un mandato federal es cualquier disposición en una reglamentación que impone un deber exigible a los gobiernos estatales, locales o tribales, o al sector privado, salvo como condición de asistencia federal o como deber derivado de la participación en un programa federal voluntario.

El Departamento examinó este NPRM propuesto conforme a la UMRA y su declaración de política, y determinó que esta norma no contiene un mandato intergubernamental federal, ni se prevé que requiera gastos de 100 millones de dólares o más en ningún año por parte de los gobiernos estatales, locales y tribales, en conjunto. Sin embargo, debido a los efectos sobre (o por) el sector privado, se aplican los requisitos analíticos de la UMRA; para el análisis pertinente, véase la sección III.A, anterior.

Conforme a la Orden Ejecutiva 12630, Acciones Gubernamentales e Interferencia con Derechos de Propiedad Protegidos Constitucionalmente, 53 FR 8859 (18 de marzo de 1988), el Departamento ha determinado que este NPRM no resultaría en ninguna expropiación que pudiera requerir compensación conforme a la Quinta Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos.

La sección 654 de la Ley de Asignaciones del Tesoro y del Gobierno General, 1999 (Ley Pública 105-277) exige que las agencias federales emitan una Evaluación de Formulación de Políticas Familiares para cualquier norma que pueda afectar el bienestar familiar. Este NPRM no tendría ningún impacto en la autonomía o integridad de la familia como institución. En consecuencia, el Departamento ha concluido que no es necesario preparar una Evaluación de Formulación de Políticas Familiares.

La Sección 515 de la Ley de Asignaciones del Tesoro y del Gobierno General de 2001 (44 U.S.C. 3516, nota) dispone que las agencias federales revisen la mayoría de las difusiones de información al público conforme a las directrices de calidad de la información establecidas por cada agencia de acuerdo con las directrices generales emitidas por la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB). Las directrices de la OMB fueron publicadas en 67 FR 8452 (22 de febrero de 2002). El Departamento ha revisado este NPRM conforme a las directrices de la OMB y ha concluido que es coherente con las políticas aplicables en dichas directrices.

Por las razones expuestas en el preámbulo, el DOL propone enmendar las partes 655 y 656 del Capítulo V, Título 20, del Código de Regulaciones Federales, de la siguiente manera:

1. La cita de autoridad para la parte 655 se revisará para que diga lo siguiente:

Autoridad: La Sección 655.0 se emite conforme a 8 U.S.C. 1101(a)(15)(E)(iii), 1101(a)(15)(H)(i) y (ii), 8 U.S.C. 1103(a)(6), 1182(m), (n), (p), y (t), 1184(c), (g), y (j), 1188, y 1288(c) y (d); sec. 3(c)(1), Pub. L. 101-238, 103 Stat. 2099, 2102 (8 U.S.C. 1182 nota); sec. 221(a), Pub. L. 101-649, 104 Stat. 4978, 5027 (8 U.S.C. 1184 nota); sec. 303(a)(8), Pub. L. 102-232, 105 Stat. 1733, 1748 (8 U.S.C. 1101 nota); sec. 323(c), Pub. L. 103-206, 107 Stat. 2428; sec. 412(e), Pub. L. 105-277, 112 Stat. 2681 (8 U.S.C. 1182 nota); sec. 2(d), Pub. L. 106-95, 113 Stat. 1312, 1316 (8 U.S.C. 1182 nota); 29 U.S.C. 49k; Pub. L. 107-296, 116 Stat. 2135, en su forma enmendada; Pub. L. 109-423, 120 Stat. 2900; 8 CFR 214.2(h)(4)(i); 8 CFR 214.2(h)(6)(iii); y sec. 6, Pub. L. 115-218, 132 Stat. 1547 (48 U.S.C. 1806).

La Subparte A se emite conforme a 8 CFR 214.2(h).

La Subparte B se emite conforme a 8 U.S.C. 1101(a)(15)(H)(ii)(a), 1184(c), y 1188; y 8 CFR 214.2(h).

La Subparte E se emite conforme a 48 U.S.C. 1806.

Las Subpartes F y G se emiten conforme a 8 U.S.C. 1288(c) y (d); sec. 323(c), Pub. L. 103-206, 107 Stat. 2428; y 28 U.S.C. 2461 nota, Pub. L. 114-74 en la sección 701.

Las Subpartes H e I se emiten conforme a 8 U.S.C. 1101(a)(15)(H)(i)(b) y (b)(1), 1182(n), (p), y (t), y 1184(g) y (j); sec. 303(a)(8), Pub. L. 102-232, 105 Stat. 1733, 1748 (8 U.S.C. 1101 nota); sec. 412(e), Pub. L. 105-277, 112 Stat. 2681; 8 CFR 214.2(h); y 28 U.S.C. 2461 nota, Pub. L. 114-74 en la sección 701.

Las Subpartes L y M se emiten conforme a 8 U.S.C. 1101(a)(15)(H)(i)(c) y 1182(m); sec. 2(d), Pub. L. 106-95, 113 Stat. 1312, 1316 (8 U.S.C. 1182 nota); Pub. L. 109-423, 120 Stat. 2900; y 8 CFR 214.2(h).

2. Se enmienda el § 655.731 mediante la propuesta de revisión de los párrafos (a)(2)(ii), (a)(2)(ii)(A), y (a)(2)(ii)(A)(2) para que digan lo siguiente:

§ 655.731

¿Cuál es el primer requisito de la LCA en relación con los salarios?

* * * * *

(a) * * *

(2) * * *

(ii) Si la oportunidad de empleo no está cubierta por el párrafo (a)(2)(i) de esta sección, el salario prevaleciente se basará en los salarios de trabajadores empleados de manera similar según lo determine el componente salarial de la Encuesta de Estadísticas de Empleo y Salarios Ocupacionales (OEWS) de la Oficina de Estadísticas Laborales (BLS), de conformidad con 20 CFR 656.40(b)(2)(i); un salario vigente según se determine en el área bajo la Ley Davis-Bacon, en su forma enmendada, 40 U.S.C. 3141 y siguientes (véase 29 CFR parte 1), o la Ley McNamara-O'Hara de Contratos de Servicios de 1965, en su forma enmendada, 41 U.S.C. 6701 y siguientes (véase 29 CFR parte 4); una fuente autorizada independiente de conformidad con el párrafo (a)(2)(ii)(B) de esta sección; u otra fuente legítima de datos salariales de conformidad con el párrafo (a)(2)(ii)(C) de esta sección. Si un empleador utiliza una fuente autorizada independiente u otra fuente legítima de datos salariales, el salario prevaleciente será la media aritmética de los salarios de trabajadores empleados de manera similar, excepto que el salario prevaleciente será (página impresa 15501) la mediana cuando así lo dispongan los párrafos (a)(2)(ii)(A), (b)(3)(iii)(B)(2), y (b)(3)(iii)(C)(2) de esta sección. La tasa de salario prevaleciente se basará en la mejor información disponible. Pueden utilizarse las siguientes fuentes de salario prevaleciente:

(A) Determinación del Centro Nacional de Procesamiento (NPC) de la OFLC. El NPC recibirá y procesará las solicitudes de determinación del salario prevaleciente de conformidad con estas regulaciones y la guía del Departamento. Al recibir una solicitud por escrito de una PWD, el NPC determinará si la ocupación está cubierta por un convenio colectivo de trabajo que fue negociado en condiciones de independencia mutua (arm's length) y, de no ser así, determinará los salarios de los trabajadores empleados en ocupaciones similares utilizando el componente salarial de la Encuesta de Empleo y Salarios Ocupacionales (OEWS) de la Oficina de Estadísticas Laborales (BLS) y seleccionando un nivel salarial apropiado de conformidad con 20 CFR 656.40(b)(2)(i), a menos que el empleador proporcione una encuesta aceptable. El NPC determinará el salario de conformidad con las secciones 212(n), 212(p) y 212(t) de la INA y de manera consistente con 20 CFR 656.40(b)(2). Si una encuesta salarial aceptable proporcionada por el empleador establece una media aritmética, esa media será el salario prevaleciente; si una encuesta salarial aceptable proporcionada por el empleador establece una mediana y no proporciona una media aritmética, la mediana será el salario prevaleciente aplicable a la oferta de empleo del empleador. Al emitir una PWD, el NPC seguirá el 20 CFR 656.40 y otras directrices administrativas o regulaciones emitidas por la ETA. El NPC especificará el período de validez de la PWD, el cual en ningún caso será inferior a 90 días ni superior a 1 año a partir de la fecha de la determinación.

(1) * * *

(2) Si el empleador no puede esperar a que el NPC produzca el salario prevaleciente solicitado para la ocupación en cuestión, o a que el CO y/o la BALCA emitan una decisión, el empleador podrá basarse en otras fuentes legítimas de información salarial disponible, según lo establecido en los párrafos (a)(2)(ii)(B) y (C) de esta sección. Si el empleador descubre posteriormente, al recibir la PWD del NPC, que la información en la que se basó produjo un salario inferior a la PWD final y el empleador no estaba pagando el salario determinado por el NPC, no se encontrará ninguna violación salarial si el empleador compensa retroactivamente al no inmigrante(s) H-1B por la diferencia entre el salario pagado y el salario prevaleciente, dentro de los 30 días posteriores a la recepción de la PWD por parte del empleador.

* * * * *

3. La cita de autoridad para la parte 656 se revisará para que diga lo siguiente:

Autoridad: 8 U.S.C. 1182(a)(5)(A), 1182(p); sec. 122, Pub. L. 101-649, 109 Stat. 4978; y Título IV, Pub. L. 105-277, 112 Stat. 2681.

4. Se enmienda el § 656.40 proponiendo revisiones a los párrafos (a), (b)(2) y (b)(3), y agregando los párrafos (b)(2)(i), (b)(2)(i)(A), (b)(2)(i)(B), (b)(2)(i)(C), (b)(2)(i)(D) y (b)(2)(ii) para que digan lo siguiente:

§ 656.40

Determinación del salario prevaleciente para fines de certificación laboral.

* * * * *

(a) Proceso de solicitud. El empleador debe solicitar una PWD al NPC, en un formulario o de la manera prescrita por la OFLC. El NPC recibirá y procesará las solicitudes de determinación del salario prevaleciente de conformidad con estas regulaciones y la guía del Departamento. El NPC proporcionará al empleador una tasa de salario prevaleciente apropiada. El NPC determinará el salario de conformidad con la sección 212(p) de la INA. A menos que el empleador elija apelar la PWD del centro conforme al § 656.41(a) de esta parte, este presenta la Solicitud de Certificación de Empleo Permanente ya sea de manera electrónica o por correo postal ante el NPC y mantiene la PWD en sus archivos. La determinación se someterá al CO, si así se solicita.

(b) * * *

(2) Si la oferta de empleo no está cubierta por un CBA, el salario prevaleciente para fines de certificación laboral se basará en los salarios de los trabajadores empleados en ocupaciones similares utilizando el componente salarial de la Encuesta de Empleo y Salarios Ocupacionales (OEWS) de la Oficina de Estadísticas Laborales (BLS) de conformidad con el subpárrafo (b)(2)(i), a menos que el empleador proporcione una encuesta aceptable conforme a los párrafos (b)(3) y (g) de esta sección o elija utilizar un salario permitido conforme al párrafo (b)(4) de esta sección.

(i) La BLS proporcionará al Administrador de la OFLC los datos salariales de la OEWS por clasificación ocupacional y área geográfica, los cuales se calculan y asignan en niveles establecidos conforme a la educación, experiencia y nivel de supervisión de trabajadores empleados en ocupaciones similares, según lo determine el Departamento. Con base en este requisito, el salario prevaleciente será proporcionado por el Administrador de la OFLC en cuatro niveles:

(A) El Salario de Nivel I se calculará como el percentil treinta y cuatro de la distribución salarial de la OEWS y se asignará para la ocupación y el área geográfica más específicas disponibles.

(B) El Salario de Nivel II se determinará dividiendo primero la diferencia entre los Niveles I y IV entre tres y luego sumando el cociente al valor calculado para el Nivel I, asignado para la ocupación y el área geográfica más específicas disponibles.

(C) El Salario de Nivel III se determinará dividiendo primero la diferencia entre los Niveles I y IV entre tres y luego restando el cociente del valor calculado para el Nivel IV, asignado para la ocupación y el área geográfica más específicas disponibles.

(D) El Salario de Nivel IV se calculará como el percentil ochenta y ocho de la distribución salarial de la OEWS y se asignará para la ocupación y el área geográfica más específicas disponibles. Cuando el Salario de Nivel IV no pueda calcularse debido a que los valores salariales excedan el intervalo más alto de la metodología de intervalos salariales de la OEWS, el Administrador de la OFLC determinará el Salario de Nivel IV utilizando la tasa salarial por hora actual aplicable al intervalo salarial más alto de la OEWS para la ocupación y el área geográfica específicas, o la media aritmética de los salarios de todos los trabajadores para la ocupación y el área geográfica más específicas disponibles, lo que sea mayor.

(ii) El Administrador de la OFLC publicará, al menos una vez en cada año calendario, en una fecha que determinará el Administrador de la OFLC, los niveles salariales prevalecientes conforme al párrafo (b)(2)(i) de esta sección mediante un aviso publicado en el sitio web de la OFLC.

(3) Si el empleador proporciona una encuesta aceptable conforme al párrafo (g) de esta sección, el salario prevaleciente para fines de certificación laboral será la media aritmética de los salarios de los trabajadores empleados de manera similar en el área de empleo previsto. Si una encuesta que de otro modo sea aceptable proporciona una mediana y no proporciona una media aritmética, el salario prevaleciente aplicable a la oportunidad de empleo del empleador será la mediana de los salarios de los trabajadores empleados de manera similar en el área de empleo previsto.

* * * * *

Susan Frazier,

Subsecretaria Principal Adjunta de Empleo y Capacitación, Departamento del Trabajo.

1. Existen dos categorías generales de visas estadounidenses: de inmigrante y de no inmigrante. Las visas de inmigrante se otorgan a ciudadanos extranjeros que tienen la intención de vivir permanentemente en los Estados Unidos. Las visas de no inmigrante son para ciudadanos extranjeros que ingresan a los Estados Unidos de manera temporal, ya sea por turismo, tratamiento médico, negocios, trabajo temporal, estudios u otras razones.

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2. PERM significa Gestión de Revisión Electrónica Permanente (Permanent Electronic Review Management).

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3. 8 U.S.C. 1101(a)(15)(E)(iii), (H)(i)(b), (H)(i)(b1).

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4. INA § 212(a)(5)(A), 8 U.S.C. 1182(a)(5)(A)(i)-(ii) (requisito de certificación laboral).

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5. Véase 8 U.S.C. 1182(a)(5)(A)(ii); 20 CFR 656.1(a) (propósito de las regulaciones PERM).

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6. 8 U.S.C. 1182(n), 1182(t). Se han promulgado dos subsecciones tituladas “(t)”. Aquí, el Departamento cita la primera, titulada “Profesionales no inmigrantes; declaraciones laborales”.

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7. 8 U.S.C. 1182(n), 1182(t).

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8. INA § 101(a)(15)(E)(iii), (H)(i)(b), (H)(i)(b1), 8 U.S.C. 1101(a)(15)(E)(iii), (H)(i)(b), (H)(i)(b1); INA § 214(i), 8 U.S.C. 1184(i)(1)-(2) (definición de “ocupación especializada” y requisito de título académico).

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9. INA § 203(b)(2)-(3), 8 U.S.C. 1153(b)(2)-(3) (clasificaciones EB-2 y EB-3); INA § 212(a)(5)(A), 8 U.S.C. 1182(a)(5)(A) (requisito de certificación laboral); 20 CFR parte 656 (regulaciones PERM).

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10. INA § 212(p)(4), 8 U.S.C. 1182(p)(4) (exige cuatro niveles salariales acordes con la experiencia, la educación y la supervisión); véase también 20 CFR 656.40(b)(2) y 655.731(a)(2)(ii) (metodología del salario prevaleciente).

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11. Oficina de Certificación Laboral Extranjera, datos de LCA del año fiscal 2024: disponibles en https://www.dol.gov/​agencies/​eta/​foreign-labor/​performance.

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12. Íd.

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13. Oficina de Certificación Laboral Extranjera, datos de PERM del año fiscal 2024: disponibles en https://www.dol.gov/​agencies/​eta/​foreign-labor/​performance.

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14. Oficina de Certificación Laboral Extranjera, datos de LCA del año fiscal 2024: disponibles en https://www.dol.gov/​agencies/​eta/​foreign-labor/​performance.

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15. Véase INA § 212(p)(4), 8 U.S.C. 1182(p)(4) (exige cuatro niveles salariales acordes con la experiencia, la educación y la supervisión); 20 CFR 655.731(a)(2)(ii) y 656.40(b)(2) (metodología del salario prevaleciente).

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16. 8 U.S.C. 1182(a)(5)(A). Aunque esta disposición hace referencia al Procurador General, la autoridad para adjudicar las peticiones de visa de inmigrante fue transferida al Director de la Oficina de Servicios de Ciudadanía e Inmigración (una agencia dentro del Departamento de Seguridad Nacional), ahora conocida como el Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos (USCIS), mediante la Ley de Seguridad Nacional de 2002, Ley Pública 107-296, sección 451(b) (codificada en 6 U.S.C. 271(b)). Conforme a 6 U.S.C. 557, las referencias en la legislación federal a cualquier agencia o funcionario cuyas funciones hayan sido transferidas al Departamento de Seguridad Nacional se considerarán referidas al Secretario de Seguridad Nacional o a otro funcionario o componente al que se hayan transferido dichas funciones.

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17. Véase 8 U.S.C. 1153(b)(2)-(3), 1182(a)(5)(D). La sección 1153(b)(2) rige la clasificación EB-2 de visas de inmigrante otorgadas a trabajadores extranjeros que son profesionales con títulos avanzados (maestría o superior, o título extranjero equivalente, o un título de licenciatura o su equivalente extranjero más cinco años de experiencia progresiva en la especialidad) o personas con “capacidad excepcional” en las ciencias, las artes o los negocios. Para obtener la admisión en esta categoría, el trabajador extranjero debe tener una oferta de empleo preestablecida con un empleador estadounidense que cumpla con los requisitos de certificación laboral, a menos que el trabajo que busca desempeñar sea de “interés nacional”, de manera que califique para una exención del requisito de oferta de empleo (y, por lo tanto, de la certificación laboral) conforme a 8 U.S.C. 1153(b)(2)(B). La sección 1153(b)(3) rige la clasificación EB-3 de visas de trabajo de inmigrante otorgadas a trabajadores extranjeros que son “trabajadores calificados”, “profesionales” u “otros” trabajadores (no calificados), según lo define la ley. Para obtener la admisión en esta categoría, el trabajador extranjero debe tener una oferta de empleo preestablecida con un empleador estadounidense que cumpla con los requisitos de certificación laboral, sin excepción.

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18. 8 U.S.C. 1154(a)(1)(F), 1182(a)(5)(A) y (D).

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19. 8 U.S.C. 1153(b)(2), (b)(3)(C), 1201(g).

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20. 8 U.S.C. 1153(b)(2)(A).

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21. 8 CFR 204.5(k)(2). Nótese que esta equivalencia está definida por los reglamentos del DHS para efectos de la clasificación EB-2. El Departamento no está expresando una opinión sobre la equivalencia sustantiva de estas calificaciones fuera de ese marco regulatorio.

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22. Íd.

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23. Íd.

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24. 8 U.S.C. 1153(b)(3); 8 CFR 204.5(l)(2).

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25. Véase 8 U.S.C. 1101(a)(15)(E)(iii), (H)(i)(b), (H)(i)(b1); 8 CFR 214.2(h)(2)(i)(E); véase también 8 U.S.C. 1182(n)(1)(A)(i)-(ii); 8 U.S.C. 1182(n), (t); 20 CFR parte 655, subparte H.

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26. 8 U.S.C. 1182(n), 1182(t).

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27. Véase 8 U.S.C. 1184(i)(1)(A)-(B).

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28. 8 U.S.C. 1101(a)(15)(H)(i)(b1), 1184(g)(8)(A).

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29. Los reglamentos actuales se emitieron mediante una regla final que implementó el programa simplificado de certificación laboral permanente a través de revisiones a 20 CFR parte 656. La regla final se publicó el 27 de diciembre de 2004 y entró en vigor el 28 de marzo de 2005. Véase Labor Certification for the Permanent Employment of Aliens in the United States; Implementation of New System, 69 FR 77326-01 (27 de diciembre de 2004). El Departamento publicó una regla final el 17 de mayo de 2007 para mejorar la integridad del programa y reducir los incentivos y oportunidades de fraude y abuso relacionados con la certificación laboral permanente, comúnmente conocida como “la regla de fraude”. Labor Certification for the Permanent Employment of Aliens in the United States; Reducing the Incentives and Opportunities for Fraud and Abuse and Enhancing Program Integrity, 72 FR 27904-01 (17 de mayo de 2007).

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30. 8 U.S.C. 1182(a)(5)(A)(i).

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31. 20 CFR 656.10(c)(1). Además del requisito del salario prevaleciente, los empleadores deben cumplir con otras obligaciones reglamentarias conforme a 20 CFR 656.10, incluyendo declarar bajo juramento que la oportunidad de empleo ha estado y está claramente abierta a los trabajadores estadounidenses, que todos los trabajadores estadounidenses que solicitaron fueron rechazados únicamente por razones legales relacionadas con el empleo, y que el empleador ha llevado a cabo las gestiones de reclutamiento obligatorias requeridas por los reglamentos del PERM.

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32. 20 CFR 656.15(b)(1), 656.40(a).

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33. Véase 20 CFR 656.40(b)(1).

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34. 20 CFR 656.40(b), (g).

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35. 20 CFR 656.40(b)(2).

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36. 20 CFR 656.40(c).

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37. Las solicitudes para ocupaciones del Anexo A (Schedule A) son elegibles para recibir precertificación y omitir el proceso estándar de revisión de solicitudes. En esos casos, los empleadores presentan la documentación correspondiente directamente ante el Departamento de Seguridad Nacional (DHS). 20 CFR 656.5, 656.15.

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38. 20 CFR 656.10(c)(1).

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39. 20 CFR 656.30(b)(1).

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40. Véase el Departamento de Seguridad Nacional, Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos (USCIS), Proceso de Selección Ponderada para Registrantes y Peticionarios que Buscan Presentar Peticiones H-1B Sujetas al Límite Numérico, 90 FR 60864 (29 de diciembre de 2025).

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41. 8 U.S.C. 1182(n)(1)(A)-(C), (t)(1)(A)-(C); 20 CFR 655.705(c)(1), 655.730(d).

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42. 20 CFR 655.731(a)(2).

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43. Ídem.

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44. 20 CFR 655.731(a)(2)(ii)(A)-(C).

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45. 20 CFR 655.730.

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46. 8 U.S.C. 1182(t)(2)(C); 20 CFR 655.740(a)(1).

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47. Para los extranjeros que buscan la clasificación H-1B1 o E-3, el extranjero puede solicitar directamente al Departamento de Estado una visa una vez que la LCA haya sido certificada.

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48. Política de Salario Prevaleciente para Programas de Inmigración No Agrícola, Carta de Administración General Núm. 2-98 (GAL 2-98) (31 de octubre de 1997), disponible en https://www.dol.gov/​agencies/​eta/​advisories/​general-administration-letter-no-2-98 y https://www.dol.gov/​sites/​dolgov/​files/​ETA/​advisories/​GAL/​1997/​GAL2-98_​attach.pdf.

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49. GAL 2-98 en la página 5.

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50. Para aclarar, el Departamento señala que, dado que la antigua metodología salarial tomaba la media de una parte de la distribución salarial de la OEWS, el salario preciso que producía no siempre correspondía exactamente al percentil 17. Más bien, el percentil 17 es el punto medio o la mediana de la distribución para la cual se produjo una media, y por lo tanto es solo una aproximación de lo que serían las tasas salariales reales. Lo mismo ocurre con la antigua metodología salarial para calcular el salario de Nivel IV, que utilizaba la media del tercio superior de la distribución de la OEWS, cuyo punto medio es el percentil 67.

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51. Memorando de Entendimiento Interagencial suscrito por el Sr. John R. Beverly, III, Director, Servicio de Empleo de los Estados Unidos, ETA, y la Sra. Katharine Newman, Jefa, División de Planificación y Gestión Financiera, Oficina de Administración, BLS (30 de septiembre de 1998).

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52. GAL 2-98 en la página 5. Véase también Metodología Salarial para el Programa de Empleo Temporal No Agrícola H-2B, 76 FR 3452, 3453 (19 de enero de 2011); Metodología Salarial para el Programa de Empleo Temporal No Agrícola H-2B, Parte 2, 78 FR 24047, 24051 (24 de abril de 2013).

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53. Orientación sobre la Política de Determinación del Salario Prevaleciente de la ETA, Programas de Inmigración No Agrícola 7 (9 de mayo de 2005), disponible en https://www.dol.gov/​sites/​dolgov/​files/​ETA/​oflc/​pdfs/​policy_​nonag_​progs.pdf; véase también 85 FR en las páginas 63874-76 para una explicación del desarrollo del proceso de determinación del salario prevaleciente. Véase INA § 212(p)(4), 8 U.S.C. 1182(p)(4) (que exige que cualquier encuesta gubernamental utilizada para determinar los salarios prevalecientes proporcione al menos cuatro niveles salariales acordes con la experiencia, la educación y el nivel de supervisión).

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54. Véase, Orientación sobre la Política de Determinación del Salario Prevaleciente de la ETA, Programas de Inmigración No Agrícola 1 (9 de mayo de 2005).

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55. 8 U.S.C. 1182(p)(4).

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56. Véase Proceso de Certificación Laboral y Cumplimiento para el Empleo Temporal en Ocupaciones Distintas de la Agricultura o la Enfermería Registrada en los Estados Unidos (Trabajadores H-2B), y Otros Cambios Técnicos, 73 FR 78020 (19 de diciembre de 2008); Determinaciones de Salario Prevaleciente para su Uso en los Programas H-1B, H-1B1 (Chile/Singapur), H-1C, H-2B, E-3 (Australia) y de Certificación Laboral Permanente; Determinaciones de Salario Prevaleciente para su Uso en la Mancomunidad de las Islas Marianas del Norte, 74 FR 63796-01 (4 de diciembre de 2009).

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57. Administración de Empleo y Capacitación; Orientación sobre la Política de Determinación del Salario Prevaleciente, Programas de Inmigración No Agrícola (Revisada en noviembre de 2009) (Orientación de 2009), disponible en https://www.dol.gov/​sites/​dolgov/​files/​eta/​oflc/​pdfs/​npwhc_​guidance_​revised_​11_​2009.pdf.

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58. Ídem en las páginas 3-4.

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59. Ídem en las páginas 1-7; véase también Red de Información Ocupacional (Occupational Information Network), disponible en https://www.onetonline.org/​. O*Net proporciona información sobre habilidades, aptitudes, conocimientos, tareas, actividades laborales y niveles específicos de preparación vocacional asociados con las ocupaciones, y clasifica las ocupaciones en función de indicadores compartidos de habilidades, educación y capacitación.

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60. Orientación de 2009 en la página 6.

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61. Si bien el Departamento emitió orientación actualizada en 2009 para centralizar el procesamiento y aclarar los procedimientos, esa orientación mantuvo la metodología adoptada en 2005. Debido a que el NPRM propone revisar la fórmula basada en percentiles introducida en 2005, esta sección utiliza la orientación de 2005 como base de comparación.

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62. 85 FR 63872.

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63. Véase 8 U.S.C. 1182(p)(4).

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64. La Ley de Procedimiento Administrativo (APA, por sus siglas en inglés), 5 U.S.C. 551 y siguientes, autoriza a una agencia a emitir una norma sin aviso previo ni oportunidad de comentario cuando la agencia, por causa justificada, determina que dichos procedimientos son "poco prácticos, innecesarios o contrarios al interés público". 5 U.S.C. 553(b)(B). La excepción de causa justificada para prescindir del proceso de aviso y comentario "exime del aviso y comentario en situaciones de emergencia, o cuando la demora podría ocasionar un daño grave". Jifry v. F.A.A., 370 F.3d 1174, 1179 (D.C. Cir. 2004) (citas internas omitidas).

65. Véase Strengthening Wage Protections for the Temporary and Permanent Employment of Certain Aliens in the United States, 5 FR 63872, 63898-63902 (8 de octubre de 2020).

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66. Chamber of Com. of United States v. United States Dep't of Homeland Sec., 504 F. Supp. 3d 1077 (N.D. Cal. 2020). Los demandantes en este caso también impugnaron una norma final provisional emitida por el DHS, Strengthening the H-1B Nonimmigrant Visa Classification Program, 85 FR 63, 918 (8 de octubre de 2020).

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67. Purdue University, et al. v. Scalia, et al., 20-cv-03006, 2020 WL 7340156 (D.D.C. 14 de diciembre de 2020).

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68. ITServe All., Inc. v. Scalia, No. CV 20-14604 (SRC), 2020 WL 7074391 (D.N.J. 3 de diciembre de 2020).

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69. Id. en 3-8.

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70. Strengthening Wage Protections for the Temporary and Permanent Employment of Certain Aliens in the United States, 86 FR 3608 (14 de enero de 2021).

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71. Memorando de Ronald A. Klain, Jefe de Gabinete, Casa Blanca, a los Jefes de Agencias sobre la Congelación Regulatoria Pendiente de Revisión (20 de enero de 2021), disponible en https://bidenwhitehouse.archives.gov/​briefing-room/​presidential-actions/​2021/​01/​20/​regulatory-freeze-pending-review/​.

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72. 86 FR 13995 (12 de marzo de 2021).

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73. 86 FR 15154 (22 de marzo de 2021).

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74. 86 FR 15155.

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75. Id. en 15156.

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76. 86 FR 26164 (13 de mayo de 2021).

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77. Id. en 26170-71.

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78. Id. en 26171.

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79. Id.

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80. 86 FR 17343 (2 de abril de 2021).

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81. Véase Chamber of Commerce, et al. v. Dep't of Homeland Sec., et al., No. 4:20-cv-07331 (N.D. Cal. 23 de junio de 2021), ECF No. 139.

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82. Además, el deber del Secretario conforme a 8 U.S.C. 1182(n)(2)(A) de establecer procedimientos para recibir, investigar y resolver quejas relacionadas con LCA incluye la autoridad para promulgar regulaciones que garanticen el cumplimiento de los empleadores con las LCA. Véase, por ejemplo, Aleutian Cap. Partners, LLC v. Scalia, 975 F.3d 220, 230 (2d Cir. 2020). La autoridad del Departamento para promulgar tasas de salario prevaleciente también forma parte de su autoridad de aplicación expresa.

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83. Cf. por ejemplo, N. Carolina Farm Bureau Fed'n v. U.S. Dep't of Labor, 781 F. Supp. 3d. 455; 2025 WL 1296245, *12 (E.D.N.C. 2025) ("NCFBF") (el Departamento tiene amplia autoridad para "'completar los detalles' de su mandato legal"); Kansas v. U.S. Dep't of Labor, 749 F. Supp. 3d 1363, 1374 (S.D. Ga. 2024) (reafirmando la autoridad del Departamento para "emitir regulaciones para garantizar que cualquier certificación que emita para las visas H-2A no 'afecte adversamente' a los trabajadores agrícolas estadounidenses").

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84. Proclamación No. 10973, 90 FR 46027 (19 de septiembre de 2025).

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85. 8 U.S.C. 1184(i)(1)(A). Además, el término "ocupación especializada" también se define como que requiere la "obtención de un título de licenciatura o superior en la especialidad específica (o su equivalente) como requisito mínimo para el ingreso a la ocupación en los Estados Unidos". Id. en (i)(1)(B).

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86. Ron Hira, Is There Really a STEM Workforce Shortage?, Issues in Science and Technology, Vol. XXXVIII, No. 4, verano de 2022, disponible en https://issues.org/​stem-workforce-shortage-data-hira/​.

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87. Departamento de Trabajo, Administración de Empleo y Capacitación, Datos de Desempeño del PERM del Año Fiscal 2024, disponible en https://www.dol.gov/​agencies/​eta/​foreign-labor/​performance.

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88. Véase el Departamento de Seguridad Nacional (DHS), 2017 Yearbook of Immigration Statistics, Tabla 7. Persons Obtaining Lawful Permanent Resident Status by Type and Detailed Class of Admission: Fiscal Year 2017, disponible en https://ohss.dhs.gov/​topics/​immigration/​yearbook/​2017/​table7; Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos (USCIS), Characteristics of H-1B Specialty Occupation Workers: Fiscal Year 2017 Annual Report to Congress October 1, 2016-September 30, 2017 (9 de abril de 2018), disponible en https://www.uscis.gov/​sites/​default/​files/​document/​reports/​Characteristics-of-Specialty-Occupation-Workers-H-1B-Fiscal-Year-2017.pdf.

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89. Cf. Wage Methodology for the Temporary Non-agricultural Employment H-2B Program, 76 FR 3452, 3461 (19 de enero de 2011) (justificando la metodología salarial diseñada para trabajadores con menor nivel de capacitación que se adoptó en el programa H-2B, con el fundamento de que el programa “se utiliza mayoritariamente para trabajos que requieren trabajadores con menor nivel de capacitación”, aunque también reconociendo que “no todos los puestos solicitados a través del programa H-2B corresponden a mano de obra poco calificada”.).

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90. En el año fiscal 2024, el 57.6 por ciento de todas las solicitudes de certificación laboral PERM presentadas correspondieron a trabajadores H-1B que ya se encontraban trabajando en los Estados Unidos. Departamento de Trabajo, Administración de Empleo y Capacitación, Performance Data, disponible en https://www.dol.gov/​agencies/​eta/​foreign-labor/​performance.

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91. Véase Sadikshya Nepal, The Convoluted Pathway from H-1B to Permanent Residency: A Primer, Bipartisan Policy Center (7 de julio de 2020), disponible en https://bipartisanpolicy.org/​article/​the-convoluted-path-from-h-1b-to-permanent-residency-a-primer/​.

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92. Véase 144 Cong. Rec. S12741, S12756 (explicando que 8 U.S.C. 1182(p) “establece cómo debe calcularse el salario [prevaleciente] en el contexto tanto del programa H-1B como del programa de empleo permanente en dos circunstancias.”); Retention of EB-1, EB-2, and EB-3 Immigrant Workers and Program Improvements Affecting High-Skilled Nonimmigrant Workers, 81 FR 82398-01 (18 de noviembre de 2016).

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93. 8 U.S.C. 1101(a)(15)(H)(i)(b).

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94. 8 U.S.C. 1184(i)(1)(i)-(ii).

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95. 8 U.S.C. 1184(i)(2)(C)(i)-(ii).

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96. 8 CFR 214.2(h)(4)(iii)(A), (C).

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97. Compárese 20 CFR 655.715 con 8 U.S.C. 1184(i)(1)(i)-(ii).

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98. Véase Chung Song Ja Corp. v. U.S. Citizenship & Immigration Servs., 96 F. Supp. 3d 1191, 1197-98 (W.D. Wash. 2015) (“Permitir que una ocupación califique simplemente al exigir un título de licenciatura genérico contravendría la intención del Congreso de ofrecer un programa de visas para trabajadores especializados, y no meramente educados.”); Caremax Inc v. Holder, 40 F. Supp. 3d 1182, 1187-88 (N.D. Cal. 2014) (“Un puesto que exige que los solicitantes tengan cualquier título de licenciatura, o un título de licenciatura en un amplio conjunto de campos, difícilmente puede considerarse especializado.”) (citando Fred 26 Importers, Inc. v. Dept. of Homeland Sec., 445 F.Supp.2d 1174, 1179-80 (C.D. Cal. 2006)).

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99. Wage Methodology for the Temporary Non-agricultural Employment H-2B Program, 76 FR 3452, 3463 (19 de enero de 2011).

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100. Wage Methodology for the Temporary Non-Agricultural Employment H-2B Program, 80 FR 24146, 24155 (29 de abril de 2015).

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101. 8 U.S.C. 1182(p)(4).

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102. Wage Methodology for the Temporary Non-Agricultural Employment H-2B Program, 80 FR en 24159.

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103. 8 U.S.C. 1182(n)(4)(A).

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104. Oficina de Estadísticas Laborales de los Estados Unidos, Standard Occupational Classification, disponible en https://www.bls.gov/​soc/​.

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105. Los cinco códigos SOC más comunes representados en las LCA en el año fiscal 2024 fueron Desarrolladores de Software (15-1252), Ingenieros/Arquitectos de Sistemas Computacionales (15-1299.08), Gerentes de Proyectos de Tecnología de la Información (15-1299.09), Ingenieros Electrónicos, Excepto Computación (17-2072.00) y Analistas y Probadores de Aseguramiento de Calidad de Software (15-1253.00), datos de desempeño de LCA del año fiscal 2024. Estas ocupaciones representaron aproximadamente el 47 por ciento de todas las LCA presentadas en el año fiscal 2024.

Para cada una de estas ocupaciones, respecto de las cuales se dispuso de datos, al menos algunos de los encuestados en las encuestas de la BLS (Oficina de Estadísticas Laborales) en que se basan sus datos informaron requisitos educativos por debajo del umbral de licenciatura: Desarrolladores de Software (5%, se requiere título de Asociado); Ingenieros/Arquitectos de Sistemas Informáticos (68%, se requiere ya sea un certificado postsecundario o un título de Asociado); Gerentes de Proyectos de Tecnología de la Información (43%, se requiere ya sea un certificado postsecundario o un título de Asociado); Ingenieros Electrónicos, Excepto de Computación (14%, se requiere título de Asociado); y Analistas y Evaluadores de Control de Calidad de Software (35%, se requiere ya sea un certificado postsecundario o un título de Asociado). Véase, https://www.onetonline.org/​link/​summary/​15-1252.00; https://www.onetonline.org/​link/​summary/​15-1299.08; https://www.onetonline.org/​link/​summary/​15-1299.09; https://www.onetonline.org/​link/​summary/​17-2072.00; y https://www.onetonline.org/​link/​summary/​15-1253.00, respectivamente.

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106. Véase Oficina de Certificación Laboral Extranjera, LCA (H-1B, H-1B1 y E-3) Programa de Condiciones Laborales para Ocupaciones Especializadas Temporales, Estadísticas Seleccionadas, Año Fiscal 2024, disponible en https://www.dol.gov/​sites/​dolgov/​files/​ETA/​oflc/​pdfs/​LCA_​Selected_​Statistics_​FY2024_​Q4.pdf.

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107. Oficina de Estadísticas Laborales, Manual de Perspectivas Ocupacionales, Desarrolladores de Software, Analistas y Evaluadores de Control de Calidad, disponible en https://www.bls.gov/​ooh/​computer-and-information-technology/​software-developers.htm.

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108. Oficina de Estadísticas Laborales, Departamento del Trabajo de los Estados Unidos, Manual de Perspectivas Ocupacionales, Enfermeros Registrados, disponible en https://www.bls.gov/​ooh/​healthcare/​registered-nurses.htm.

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109. Véase 20 CFR 656.40(b)(2) (las determinaciones del salario prevaleciente se basan en los salarios de los trabajadores “empleados de manera similar” en la ocupación y el área de empleo previsto, según se refleja en la encuesta OEWS).

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110. Véase 20 CFR 656.40(b)(2); véase también la Guía de Política sobre Determinación del Salario Prevaleciente del DOL (Departamento del Trabajo), Programas de Inmigración No Agrícola (2009), en 4-5 (en la que se explica que el nivel salarial puede ajustarse en función de los requisitos del puesto y de los requisitos normales de la ocupación).

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111. Oficina de Certificación Laboral Extranjera, Programa de Condiciones Laborales H-1B para Ocupaciones Especializadas Temporales, Estadísticas Seleccionadas, Año Fiscal 2024, disponible en https://www.dol.gov/​sites/​dolgov/​files/​ETA/​oflc/​pdfs/​LCA_​Selected_​Statistics_​FY2024_​Q4.pdf.

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112. Oficina de Certificación Laboral Extranjera, Programa de Condiciones Laborales H-1B para Ocupaciones Especializadas Temporales, Estadísticas Seleccionadas, Año Fiscal 2024, disponible en https://www.dol.gov/​sites/​dolgov/​files/​ETA/​oflc/​pdfs/​LCA_​Selected_​Statistics_​FY2024_​Q4.pdf.

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113. Oficina de Estadísticas Laborales, Manual de Perspectivas Ocupacionales, Analistas de Sistemas Informáticos, disponible en https://www.bls.gov/​ooh/​computer-and-information-technology/​computer-systems-analysts.htm; Oficina de Certificación Laboral Extranjera, LCA (H-1B, H-1B1 y E-3) Programa de Condiciones Laborales para Ocupaciones Especializadas Temporales, Estadísticas Seleccionadas, Año Fiscal 2024, disponible en https://www.dol.gov/​sites/​dolgov/​files/​ETA/​oflc/​pdfs/​LCA_​Selected_​Statistics_​FY2024_​Q4.pdf.

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114. La Red de Información Ocupacional (ONET), desarrollada por el Departamento del Trabajo de los Estados Unidos, proporciona información detallada sobre los conocimientos, habilidades, destrezas, educación y actividades laborales asociados con las ocupaciones clasificadas bajo el sistema de Clasificación Ocupacional Estándar (SOC). En el contexto de las determinaciones del salario prevaleciente, el Departamento utiliza ONET para ayudar a evaluar la complejidad y los requisitos de las funciones del puesto, lo cual sirve de base para la asignación del nivel salarial adecuado según la educación, la experiencia y el nivel de supervisión requeridos para el puesto.

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115. De hecho, incluso en la guía original del Departamento de 2005 que estableció la metodología actual del salario prevaleciente, el Departamento observó que “[l]as solicitudes de los empleadores de trabajadores extranjeros son frecuentemente para trabajadores plenamente calificados que poseen habilidades especiales. El Nivel Salarial I no se asignaría en esas situaciones”. Véase Administración de Empleo y Capacitación, Guía de Política sobre Determinación del Salario Prevaleciente para Programas de Inmigración No Agrícola 6 (1 de marzo de 2005), disponible en https://www.aila.org/​files/​o-files/​view-file/​84809966-67A1-4645-95CB-CB8F826C1F3C.

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116. Metodología Salarial para el Programa de Empleo Temporal No Agrícola H-2B, Parte 2, 78 FR 24047, 24051 (24 de abril de 2013).

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117. Véase la Oficina de Estadísticas Laborales (Bureau of Labor Statistics), Learn more, earn more: Education leads to higher wages, lower unemployment, disponible en https://www.bls.gov/​careeroutlook/​2020/​data-on-display/​education-pays.htm.

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118. Por ejemplo, la ocupación de Desarrolladores de Software, que representa un gran número de trabajadores H-1B, no requiere, como se explicó anteriormente, el mismo grado de conocimiento especializado como requisito básico de ingreso que exige la definición de “ocupación especializada” de la INA. Sin embargo, aproximadamente el 10 por ciento de todas las LCA presentadas ante el Departamento para puestos de desarrollador de software clasifican dichos puestos como de nivel inicial, lo que significa que, bajo los niveles salariales actuales, los salarios pagados a dichos trabajadores de ocupaciones especializadas se calculan, al menos en parte, con base en los salarios pagados a algunos trabajadores que no poseen un conocimiento ni una experiencia especializada comparable. Este resultado contraviene directamente el requisito de la INA de que a los trabajadores H-1B se les pague salarios acordes con los salarios pagados a trabajadores estadounidenses con niveles similares de educación, experiencia y responsabilidad.

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119. Véase 8 U.S.C. 1184(i).

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120. 8 U.S.C. 1153(b)(2)(A).

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121. 8 CFR 204.5(k)(2).

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122. Íd.

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123. Administración de Empleo y Capacitación (Employment and Training Administration), Oficina de Certificación Laboral Extranjera (Office of Foreign Labor Certification), Programa de Empleo Permanente, Estadísticas Seleccionadas, Año Fiscal (FY) 2024, disponible en https://www.dol.gov/​sites/​dolgov/​files/​ETA/​oflc/​pdfs/​PERM_​Selected_​Statistics_​FY2024_​Q4.pdf.

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124. Oficina de Estadísticas Laborales, Manual de Perspectivas Ocupacionales (Occupational Outlook Handbook), Desarrolladores de Software, disponible en https://www.bls.gov/​ooh/​computer-and-information-technology/​software-developers.htm.

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125. Véase la Oficina de Certificación Laboral Extranjera, Programa de Certificación Laboral Permanente, Estadísticas Seleccionadas, FY 24, disponible en https://www.dol.gov/​sites/​dolgov/​files/​ETA/​oflc/​pdfs/​PERM_​Selected_​Statistics_​FY2024_​Q4.pdf.

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126. El Departamento señala que su evaluación de la pertinencia de ajustar los niveles de salario prevaleciente de la manera descrita en esta norma con respecto a la clasificación EB-3 se rige por consideraciones distintas, las cuales se describen con mayor detalle más adelante.

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127. Frei, Alexander P., Rethinking the H-1B Visa Program: A Data-Driven Look at Structural Failures and the High-Skill Illusion, Heritage Foundation (8 de agosto de 2025), disponible en https://www.heritage.org/​border-security/​report/​rethinking-the-h-1b-visa-program-data-driven-look-structural-failures-and#.

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128. Oficina de Certificación Laboral Extranjera, Programa de Condiciones Laborales para Ocupaciones Especializadas Temporales H-1B, Estadísticas Seleccionadas del Año Fiscal 2024, disponible en https://www.dol.gov/​agencies/​eta/​foreign-labor/​performance.

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129. Véase 8 U.S.C. 1101(a)(15)(H)(i)(b); 8 U.S.C.1184(i)(1)(A) (que describe el término “ocupación especializada” como aquella que requiere “la aplicación teórica y práctica de un conjunto de conocimientos altamente especializados”, entre otros requisitos educativos).

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130. Véase en general la Oficina de Certificación Laboral Extranjera, Programa de Condiciones Laborales para Ocupaciones Especializadas Temporales H-1B, Estadísticas Seleccionadas, disponible en https://www.dol.gov/​agencies/​eta/​foreign-labor/​performance.

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131. Véase en general la Oficina de Estadísticas Laborales de los Estados Unidos (U.S. Bureau of Labor Statistics), Estadísticas de Empleo y Salarios Ocupacionales (BLS Occupational Employment Statistics), disponible en https://www.bls.gov/​oes/​.

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132. Borjas, George J. (2003). “The Labor Demand Curve Is Downward Sloping: Reexamining the Impact of Immigration on the Labor Market.” The Quarterly Journal of Economics, 118(4), 1335-1374.

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133. Véase U.S. Gov't Accountability Office, H-1B Visa Program: Reforms Are Needed to Minimize the Risks and Costs of Current Program 20 (2011), https://www.gao.gov/​assets/​320/​314501.pdf, en 52-56 (planteando inquietudes de que el programa H-1B carece de un mecanismo explícito para responsabilizar a los empleadores cuando obtienen trabajadores H-1B a través de una empresa de contratación de personal); Ron Hira y Daniel Costa, Economic Policy Inst., The H-1B Visa Program Remains the “Outsourcing Visa” (31 de marzo de 2021), https://www.epi.org/​blog/​the-h-1b-visa-program-remains-the-outsourcing-visa-more-than-half-of-the-top-30-h-1b-employers-were-outsourcing-firms/​ (señalando que “las empresas de subcontratación H-1B . . . reemplazan a trabajadores estadounidenses titulares por trabajadores H-1B y típicamente pagan a sus trabajadores H-1B los salarios más bajos permitidos por la ley, muy por debajo de las tasas salariales del mercado”) y que grandes empresas han “[despedido] a cientos de sus empleados bien remunerados y contratado con las principales empresas de subcontratación . . . para reemplazar a esos empleados con trabajadores H-1B a quienes se les pagaban salarios decenas de miles de dólares más bajos”).

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134. Bloomberg News, Outsourcing Firms Monopolize H-1B Visa Program, BLOOMBERG (13 de agosto de 2024), disponible en https://unity-connect.com/​our-resources/​news/​bloomberg-reveals-outsourcing-firms-monopolize-h-1b-visa-program/​.

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135. Daniel Costa y Ron Hira (2023), Tech and outsourcing companies continue to exploit the H-1B visa program at a time of mass layoffs, Economic Policy Institute (11 de abril de 2023), disponible en https://www.epi.org/​blog/​tech-and-outsourcing-companies-continue-to-exploit-the-h-1b-visa-program-at-a-time-of-mass-layoffs-the-top-30-h-1b-employers-hired-34000-new-h-1b-workers-in-2022-and-laid-off-at-least-85000-workers/​.

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136. Véase Palmer v. Cognizant Tech. Sols. Company, No. 17-cv-6848, 2025 WL 3154720 (C.D. Cal. 6 de octubre de 2025). El jurado determinó que el empleador había “incurrido en un patrón o práctica de discriminación intencional en contra” tanto de “empleados no surasiáticos por motivos de raza que fueron despedidos de la lista de reserva (bench)”, como de “empleados no indios por motivos de origen nacional que fueron despedidos de la lista de reserva”. Id. En un fallo posterior, el tribunal determinó, con base en pruebas periciales, que “los no surasiáticos tenían aproximadamente siete veces más probabilidades de ser objeto de una terminación involuntaria”. Palmer v. Cognizant Tech. Sols. Company, No. 17-cv-6848, 2025 WL 3496682, 24 (C.D. Cal. 5 de diciembre de 2025). El análisis también mostró que “los empleados no surasiáticos y no indios tenían 8.4 veces más probabilidades de ser despedidos de la lista de reserva que los empleados surasiáticos e indios”. Id. en 27. El tribunal también determinó que Cognizant reemplazó a empleados estadounidenses por empleados surasiáticos titulares de visa “con un grado y experiencia inferiores”. Id. en 31.

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137. Banco de la Reserva Federal de Nueva York, The Labor Market for Recent College Graduates, disponible en https://www.newyorkfed.org/​research/​college-labor-market. Última publicación: 20 de febrero de 2025, con base en datos de 2023. https://www.newyorkfed.org/​research/​college-labor-market#--:explore:unemployment.

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138. Erik Brynjolfsson, Bharat Chandar y Ruyu Chen, Canaries in the Coal Mine? Six Facts about the Recent Employment Effects of Artificial Intelligence, Stanford University (26 de agosto de 2025) en 9, disponible en https://digitaleconomy.stanford.edu/​wp-content/​uploads/​2025/​08/​Canaries_​BrynjolfssonChandarChen.pdf.

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139. Con base en los Datos de Desempeño de la LCA, citados a lo largo de este NPRM, más del 50% de las LCA certificadas por el Departamento en el AF 2024 correspondían a ocupaciones de Computación y Tecnología de la Información.

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140. Joint Venture Silicon Valley, “2025 Silicon Valley Index,” https://jointventure.org/​publications/​silicon-valley-index?​mc_​cid=​fbf9996b7f&​mc_​eid=​4049bbd06a; Ethan Baron, “Two-thirds of Silicon Valley tech workers are foreign-born, new report says,” SiliconValley.com, 11 de marzo de 2025. https://www.siliconvalley.com/​2025/​03/​11/​two-thirds-of-silicon-valley-tech-workers-foreign-new-report.

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141. Centro Nacional de Estadísticas de Educación, Compendio de Estadísticas de Educación, Tabla 325.35: Títulos de Licenciatura Otorgados por Instituciones Postsecundarias, por Campo de Estudio: 1970-71 hasta 2021-22, https://nces.ed.gov/​programs/​digest/​d23/​tables_​1.asp?​current=​yes (visitado por última vez el 2 de enero de 2026). Los datos incluyen a todos los graduados, incluidos los estudiantes internacionales que posteriormente podrían ingresar al programa H-1B. Por lo tanto, una parte del crecimiento observado refleja a graduados internacionales en STEM, cuyo número ha aumentado significativamente durante la última década.

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142. Véase, por ejemplo, Tomlison, Kiran, Jaffe, Sonia, Wang, Will, Counts, Scott, y Siddharth, Suri, Working with AI: Measuring the Occupational Implications of Generative AI (en el que se determinó que las ocupaciones de Informática y Matemáticas tuvieron el “puntaje de aplicabilidad de IA” más alto, una medida que describe “si existe un uso no trivial de IA que completa con éxito actividades correspondientes a porciones significativas de las tareas de una ocupación.”) https://www.microsoft.com/​en-us/​research/​publication/​working-with-ai-measuring-the-occupational-implications-of-generative-ai/​; Brynjolfsson, Erik, Chandar, Bharat, Chen, Ruyu, Canaries in the Coal Mine? Six Facts about the Recent Employment Effects of Artificial Intelligence (en el que se determinaron “disminuciones sustanciales en el empleo para ocupaciones de etapa temprana más expuestas a la IA, como el desarrollo de software y la atención al cliente”, entre otras conclusiones) https://digitaleconomy.stanford.edu/​wp-content/​uploads/​2025/​08/​Canaries_​BrynjolfssonChandarChen.pdf.

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143. Nezaj, Jeff “The rise, and fall, of the software developer” https://www.adpresearch.com/​the-rise-and-fall-of-the-software-developer/​.

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144. Ibídem.

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145. Estadísticas de la Fuerza Laboral de la Encuesta de Población Actual, Oficina de Estadísticas Laborales (BLS), https://www.bls.gov/​web/​empsit/​cpseea42.htm.

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146. Tendencias de Teletrabajo, BLS. https://www.bls.gov/​opub/​btn/​volume-14/​telework-trends.htm.

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147. Véase, por ejemplo, Ravalet, Emmanuel, Rerat, Patrick, Teleworking: Decreasing Mobility or Increasing Tolerance of Commuting Distances?, https://www.jstor.org/​stable/​45237778.

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148. Véase también, Macks USA, Inc. v. United States Dep't of Lab., No. 23-CV-7476 (JGK), 2024 WL 4728902, en *12 (S.D.N.Y. 8 de noviembre de 2024) (confirmando el otorgamiento de más de $100,000 en salarios atrasados a un empleado al que se le negaron indebidamente salarios por haber sido puesto en estado de “banca”).

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149. Los empleadores que buscan contratar trabajadores H-1B deben declarar en la Solicitud de Condición Laboral (Formulario ETA-9035) que el empleo del trabajador extranjero “no afectará adversamente los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores empleados de manera similar en los Estados Unidos.” 8 U.S.C. 1182(n)(1)(A)(ii); véase también 20 CFR 655.731(a)(1).

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150. Comisión para la Igualdad de Oportunidades en el Empleo, La Discriminación Contra los Trabajadores Estadounidenses Es Contraria a la Ley, disponible en https://www.eeoc.gov/​discrimination-against-american-workers-against-law. Esta guía señala que la discriminación a favor de trabajadores invitados con visa (y en contra de los trabajadores estadounidenses) es ilegal, y puede incluir anuncios de empleo discriminatorios (como ofertas de trabajo con preferencia “H-1B”), trato dispar (como someter a los trabajadores nacidos en Estados Unidos a tasas más altas de despido por permanecer en estado de “banca” que a los trabajadores invitados con visa), al tiempo que se observa que razones comerciales comunes tales como la preferencia de clientes, el menor costo de la mano de obra y las creencias respecto a la “ética de trabajo” no excusan la decisión de un empleador de contratar trabajadores extranjeros en lugar de trabajadores estadounidenses.

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151. Sección J de la LCA. Además, el empleador debe “desarrollar documentación suficiente para cumplir con su carga de la prueba respecto a la validez de las declaraciones hechas en su LCA y la exactitud de la información proporcionada.” Sección J(B) de la LCA.

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152. Para el año fiscal 2025, el Departamento utilizó todos los datos disponibles, que al momento de este NPRM incluían hasta el tercer trimestre (Q3).

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153. Casilla B(2) de la LCA.

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154. Casilla F(a)(1) de la LCA. Nótese que, como se explicó anteriormente, un solicitante de LCA puede presentar una LCA en nombre de múltiples presuntos empleados H-1B.

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155. Casilla F(a)(8) de la LCA.

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156. Casillas F(a)(10) y 10a de la LCA. El campo de la LCA para la tasa salarial ofrecida al trabajador no inmigrante tiene un campo etiquetado como “From” (Desde) y “To” (Hasta), siendo “From” el límite inferior del rango y “To” el límite superior. Dado que completar el límite superior es opcional, solo aproximadamente el 50% de las LCA tienen datos en ese campo. Por lo tanto, el Departamento utilizó el número indicado en el campo “From” como el único dato proveniente de F(a)(10).

157. Para crear una variable de salario comparable única, el Departamento convirtió todas las formas de pago en pago anual utilizando multiplicadores de período estándar. El Departamento realizó este ajuste según fue necesario tanto para el salario ofrecido como para el salario prevaleciente.

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158. Casillas F(a)(11) y 11a de la LCA.

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159. Casilla F(13)(a) de la LCA.

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160. El Departamento eliminó las observaciones que reportaban salarios menores a $20,000 y mayores a $500,000.

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161. El Nivel Salarial, II, no es visible en esta imagen debido a limitaciones de tamaño.

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162. El Departamento reconoce que los solicitantes de LCA deben pasar por un procesamiento adicional, notablemente, en muchos casos el sorteo de H-1B, antes de recibir una visa, y que muchas LCA finalmente no reciben visas de trabajo. Sin embargo, el Departamento no considera que esta distinción sea relevante para los propósitos del análisis que realizó. Muchas LCA corresponden a solicitantes de H-1B que están exentos del tope numérico, lo que significa que la observación debería ser en gran medida consistente con las visas finalmente otorgadas. En cuanto a los solicitantes de H-1B no exentos del tope numérico, el Departamento no tiene razón para suponer que la distribución de empleados exentos del tope sea diferente de la distribución de las LCA no exentas del tope, pero agradece comentarios de cualquier miembro del público que cuente con datos que indiquen una discrepancia significativa entre estas cifras.

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163. La naturaleza y la historia relevante de la OEWS se explican con mayor detalle en la Sección I.D.

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164. Estos datos son de acceso público en https://data.bls.gov/​oesprofile/​ y reflejan datos de mayo de 2024, los datos más recientes disponibles al momento de este NPRM. Para efectos de realizar su análisis comparando estos datos con los datos de LCA del AF2020-2025, el Departamento obtuvo datos históricos de la BLS y comparó los datos de la BLS de un año específico con el año correspondiente en que se recibió la LCA. Esto ha llevado a una subestimación general de la brecha entre la remuneración recibida por los inmigrantes y no inmigrantes sujetos a los salarios prevalecientes, y los trabajadores estadounidenses, debido a que efectivamente no se tiene en cuenta la inflación, ya que muchos de estos trabajadores no comienzan a trabajar sino hasta el siguiente año fiscal.

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165. https://www.onetonline.org/​link/​localwages/​15-2051.00?​st=​FL.

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166. Véase el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, Oficina de Certificación Laboral Extranjera, Datos de Desempeño de la Solicitud de Condición Laboral, AF 2024, disponible en https://www.dol.gov/​agencies/​eta/​foreign-labor/​performance.

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167. Este valor se denomina Valor de Referencia en la siguiente subsección.

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168. Para aproximar estos niveles, el departamento combinó el método de Broyden-Fletcher-Goldfarb-Shanno de memoria limitada, que es un algoritmo de optimización cuasi-Newton, con interpolación lineal para estimar los niveles salariales por percentil (I-IV) que se alinean con un salario promedio objetivo definido por los datos. El algoritmo busca minimizar la diferencia entre el salario promedio predicho por los percentiles asignados y el Valor de Referencia. El enfoque aprovecha la interpolación por tramos de los valores de los percentiles y las propiedades de la optimización lineal. Primero, el salario de cada fila se predice con base en su distribución salarial por percentil reportada. Utilizando los percentiles conocidos 10, 25, 50, 75 y 90 para cada ocupación (código SOC), y un percentil dado (t) (por ejemplo, el percentil 35 para el Nivel I), el salario en (t) se estima mediante interpolación lineal.

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169. El Departamento también realizó la misma simulación con los valores iniciales establecidos en 17 y 67, que corresponden a los Niveles I y IV actuales. Sin embargo, elegir estos números resultaría en Niveles Salariales en los percentiles 45, 56, 66 y 76. El Departamento considera que estos niveles no logran diferenciarse suficientemente entre sí para ser útiles.

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170. El Departamento observa que, aunque los Niveles Salariales II y III se establecen aritméticamente a partir de los Niveles Salariales I y IV, el Departamento considera que los incrementos de los Niveles Salariales II y III que logra esta metodología son necesarios y apropiados para cumplir con sus requisitos legales, por todas las mismas razones que se indican a continuación y a lo largo de este NPRM.

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171. Si el Departamento buscara incrementar las tasas salariales vigentes más de lo que propone hacerlo aquí, lo cual considera justificable para evitar efectos salariales adversos sobre los trabajadores estadounidenses, simplemente optaría por un incremento en el salario vigente del Nivel Salarial I para preservar un sistema de niveles salariales suficientemente diferenciado que permita a los empleadores obtener niveles salariales más granulares que reflejen todos los factores legales.

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172. https://www.onetonline.org/​link/​summary/​15-1299.08.

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173. El Departamento reconoce que otras ocupaciones comunes entre los programas de LCA, como Desarrollador de Software, tienen requisitos educativos mucho más altos. Sin embargo, los salarios vigentes se establecen para todas las ocupaciones y deben reflejar las calificaciones necesarias para ellas a un nivel agregado. El Departamento determina que, por todas las razones expuestas a lo largo de esta norma, a un nivel agregado, entre las ocupaciones que son las más significativas de los programas de LCA, un porcentaje significativo de estos empleos no requiere un título de licenciatura y quizás ni siquiera requiere la aplicación de un conjunto de «conocimientos altamente especializados». Por lo tanto, estos empleos generalmente no son el tipo de puestos que deberían servir de base de comparación con los trabajadores de los programas de LCA. El Departamento también consideró, pero rechazó, un enfoque más granular y específico por ocupación para establecer los salarios vigentes, debido a que tal enfoque sería inviable.

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174. https://www.dol.gov/​sites/​dolgov/​files/​eta/​oflc/​pdfs/​npwhc_​guidance_​revised_​11_​2009.pdf.

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175. Administración de Empleo y Capacitación, Oficina de Certificación Laboral Extranjera, Datos de Desempeño, disponible en https://www.dol.gov/​agencies/​eta/​foreign-labor/​performance.

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176. 8 U.S.C. 1184(i)(1) y 8 U.S.C. 1153(b)(2).

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177. Los datos sobre los salarios reales pagados a los trabajadores H-1B muestran que, en algunos casos, dichos trabajadores reciben un pago igual o cercano al extremo superior de la distribución salarial de la OEWS.

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178. O*NET, Analista de Sistemas Informáticos (consultado por última vez el 5/12/2025 a las 12:52 p.m.), disponible en https://www.onetonline.org/​link/​localwages/​15-1211.00?​st=​.

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179. Este análisis se basa en datos proporcionados por los Datos de Divulgación de la OFLC de 2024.

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180. 8 U.S.C. 1182(p)(4).

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181. La BLS también produce datos para el público a partir de la encuesta OES que se dividen en cinco niveles salariales diferentes. Sin embargo, los datos públicos que produce la BLS no están desglosados con el nivel de granularidad por área de empleo necesario para administrar los programas de inmigrantes y no inmigrantes del Departamento, razón por la cual la BLS también ha producido desde hace tiempo un conjunto de datos separado con dos niveles salariales para uso del Departamento.

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182. 8 U.S.C. 1184(i)(1).

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183. 8 U.S.C. 1153(b)(2).

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184. Véase Musunuru v. Lynch, 831 F.3d 880, 885 (7mo Cir. 2016) (que describe a una persona que solicita tanto el estatus EB-2 como el EB-3).

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185. Véase Comite' De Apoyo A Los Trabajadores Agricolas v. Perez, 774 F.3d 173, 185-6 (3er Cir. 2014) (que señala los vacíos legales que pueden crearse si los empleadores pueden usar diferentes metodologías para calcular los salarios de los mismos tipos de trabajadores, en detrimento de los trabajadores estadounidenses).

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186. Cf. Wage Methodology for the Temporary Non-agricultural Employment H-2B Program, 76 FR 3452, 3461 (19 de enero de 2011) (que explica que «ciertas industrias, como la silvicultura, tendrán un mal desempeño debido a un cambio hacia una tasa salarial de la OEWS basada en la media»).

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187. Véase, por ejemplo, Cyberworld Enter. Techs., Inc. v. Napolitano, 602 F.3d 189, 199 (3er Cir. 2010).

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188. George J. Borjas, Immigration Economics (2014).

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189. En algunos casos, particularmente al analizar los datos de la NSF, el Departamento se vio limitado en su capacidad de analizar los salarios de todas las principales ocupaciones H-1B debido a discrepancias entre la forma en que las encuestas de la NSF y la BLS clasifican a los trabajadores por ocupación.

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190. Nicole Torres, The H-1B Debate, Explained, Harvard Business Review (4 de mayo de 2017), disponible en https://hbr.org/​2017/​05/​the-h-1b-visa-debate-explained.

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191. Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos, Características de los Trabajadores en Ocupaciones Especializadas H-1B (6 de marzo de 2024), disponible en https://ohss.dhs.gov/​topics/​immigration/​yearbook/​2023.

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192. Departamento de Seguridad Nacional, Anuario de Estadísticas de Inmigración 2023, Tabla 7, Personas que Obtuvieron el Estatus de Residente Permanente Legal por Tipo y Clase Detallada de Admisión: Año Fiscal 2023, disponible en https://ohss.dhs.gov/​topics/​immigration/​yearbook-immigration-statistics/​yearbook-2023.

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193. Ídem.

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194. El Departamento señala que el número total de peticiones H-1B aprobadas "excede el número de trabajadores H-1B individuales patrocinados debido a los diferentes tipos de peticiones que se pueden presentar (por ejemplo, solicitudes de empleo concurrente con otro empleador, solicitudes de extensión de estadía, peticiones enmendadas)". Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos, Características de los Trabajadores en Ocupaciones Especializadas H-1B, Informe Anual al Congreso del Año Fiscal 2023, del 1 de octubre de 2022 al 30 de septiembre de 2023, (2024), disponible en https://www.uscis.gov/​sites/​default/​files/​document/​reports/​OLA_​Signed_​H-1B_​Characteristics_​Congressional_​Report_​FY2023.pdf. La presentación de estos tipos de peticiones significa que algunos no inmigrantes son contados múltiples veces en el número total de peticiones aprobadas. El número total de peticiones para empleo inicial en el AF23 fue de 118,948. Sin embargo, ese número no contempla las peticiones presentadas en nombre de no inmigrantes H-1B para extender su estatus, y por lo tanto subestima el número total real de trabajadores H-1B que fueron autorizados a trabajar en el AF23.

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195. 8 U.S.C. 1153(b)(3)(iii); 8 CFR 204.5(l)(2).

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196. Véase Metodología Salarial para el Programa Temporal de Empleo No Agrícola H-2B, 76 FR 3452, 3461 (19 de enero de 2011).

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197. Ídem. en 3458.

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198. Ídem. en 3459.

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199. Datos de Desempeño de las LCA, disponible en https://www.dol.gov/​agencies/​eta/​foreign-labor/​performance.

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200. El Departamento también señala que, en algunos casos, los trabajadores EB-3 pueden en realidad tener niveles más altos de educación formal que los trabajadores H-1B, dado que los trabajadores H-1B pueden demostrar conocimiento especializado a través de experiencia y capacitación, mientras que la posesión de un título universitario es requerida para todos los inmigrantes EB-3. Véase Inmigrantes Basados en Empleo, 56 FR 60897, 60900 (29 de noviembre de 1991).

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201. Econo Inn Corp. v. Rosenberg, 145 F. Supp. 3d 708, 713 (E.D. Mich. 2015) (citando H.R. Rep. No. 1365, 82.º Congreso, 2.ª Sesión (1952)).

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202. Oficina del Censo de los Estados Unidos, la Oficina del Censo de los EE. UU. Publica Nuevos Datos sobre Nivel Educativo Alcanzado, disponible en https://www.census.gov/​newsroom/​press-releases/​2020/​educational-attainment.html.

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203. Ídem.

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204. 8 U.S.C. 1182(a)(5)(A)(i)(I).

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205. Comite de Apoyo a los Trabajadores Agricolas v. Solis, 933 F. Supp. 2d 700, 712 (E.D. Pa. 2013).

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206. Oficina de Certificación Laboral Extranjera, Programa de Certificación Laboral Permanente, Estadísticas Seleccionadas, AF 24.

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207. Bajo el sistema O*Net, una zona laboral es un grupo de ocupaciones que son similares en la cantidad de educación, experiencia y capacitación en el trabajo que se requiere para que un trabajador ocupe un puesto en la ocupación. La Zona Laboral 4 incluye ocupaciones que requieren una preparación considerable; la Zona Laboral 5 incluye ocupaciones que requieren una preparación extensa.

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208. Esta información se basa en datos recopilados por la Oficina de Certificación Laboral Extranjera del Departamento sobre las LCA presentadas en el AF 2024.

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209. F.C.C. v. Fox Television Stations, Inc., 556 U.S. 502, 515 (2009).

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210. Véase, 86 FR 3642.

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211. La cifra del 20% representa la diferencia porcentual promedio entre los salarios prevalecientes basados en encuestas y los de la OES (Estadísticas de Empleo Ocupacional) a través de cinco códigos SOC clave (15-1121, 15-1132, 15-1199, 15-1252, 15-1299) en los datos de LCA H-1B del AF 2024. Para cada código SOC, el departamento calculó el salario prevaleciente medio tanto para las fuentes de encuesta como para las de OES, y luego calculó la diferencia porcentual en relación con la línea base de OES. El 20% general es la media de estas cinco diferencias porcentuales individuales, que oscilaron entre 10.1% (15-1199) y 29.2% (15-1252).

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212. Véase 20 CFR 656.40(b)(3) y 655.731(a)(2)(ii)(B)-(C), los cuales autorizan al Departamento a revisar y rechazar encuestas privadas que no cumplan con los criterios establecidos.

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213. La regla propuesta tendrá un costo neto anualizado de 3.33 millones y un costo total a 10 años de 28.38 millones, con una tasa de descuento del 3 por ciento en dólares de 2024.

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214. La regla propuesta resultará en pagos de transferencia anualizados de hasta $6.85 mil millones y pagos de transferencia totales a 10 años de hasta $58.46 mil millones, con una tasa de descuento del 3 por ciento en dólares de 2024.

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215. Como se explica más adelante, el Departamento no cuantificó los pagos de transferencia asociados con las nuevas certificaciones bajo el Programa de Certificación Laboral Permanente (por ejemplo, las clasificaciones EB-2 y EB-3) debido a que se espera que sean mínimos dado el número comparativamente bajo de participantes en el programa.

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216. El total de empleadores únicos de LCA en 2020, 2021, 2022, 2023, 2024 y 2025 fue de 60,890, 58,358, 63,558, 61,506, 65,830 y 71,971 respectivamente.

217. El número total de posiciones de trabajadores asociadas con certificaciones de LCA que utilizan salarios prevalecientes de OEWS en 2020, 2021, 2022, 2023, 2024 y 2025 fue de 829,752, 1,592,194, 1,010,848, 1,071,320, 1,156,595 y 886,520 respectivamente.

218. Los empleadores únicos en 2020, 2021, 2022, 2023, 2024 y 2025 fueron 23,934, 26,233, 23,502, 23,779, 22,195 y 37,372 respectivamente.

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219. BLS (Oficina de Estadísticas Laborales), Estadísticas de Empleo y Salarios Ocupacionales, Código SOC 13-1071, mayo de 2024, Occupational Employment and Wage Statistics (consultado por última vez el 21 de agosto de 2025).

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220. Cody Rice, Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, “Wage Rates for Economic Analyses of the Toxics Release Inventory Program,” 10 de junio de 2002, https://www.regulations.gov/​document?​D=​EPA-HQ-OPPT-2014-;​0650-0005.

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221. BLS. (2024). “2024 Employer Costs for Employee Compensation.” Recuperado de: https://www.bls.gov/​bls/​news-release/​ecec.htm. Proporción de la compensación total respecto de los salarios y sueldos para todos los trabajadores de la industria privada.

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222. BLS, Estadísticas de Empleo y Salarios Ocupacionales, Código SOC 13-1071, mayo de 2024, Occupational Employment and Wage Statistics (consultado por última vez el 21 de agosto de 2025).

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223. BLS, “National Compensation Survey, Employer Costs for Employee Compensation,” https://www.bls.gov/​ecec/​factsheets/​compensation-percentile-estimates.htm (consultado por última vez el 10 de noviembre de 2025). Para los trabajadores del sector privado, los salarios promediaron $31.10 por hora trabajada en 2024, mientras que los costos de beneficios promediaron $13.10, lo que representa una tasa de beneficios del 42 por ciento.

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